| Vorwort | 6 |
| Inhaltsübersicht | 8 |
| Inhaltsverzeichnis | 12 |
| § 1 Zweck und Gang der Untersuchung | 32 |
| Kapitel 1: Der Beauftragte als Rechtsinstitut | 35 |
| § 2 Der Begriff des Beauftragten und des Staatskommissars | 35 |
| A. Bedeutung des Beauftragten im Zusammenhang mit § 124 S. 1 GO NW | 35 |
| I. Bedeutung des Auftrages im bürgerlichen Recht | 36 |
| II. Der Beauftragte im öffentlichen Recht | 37 |
| 1. Ableitung aus dem bürgerlichen Recht | 37 |
| a) Analoge oder rechtsgrundsätzliche Anwendung | 37 |
| b) Abweichender öffentlich-rechtlicher Begriff des Beauftragten | 37 |
| 2. Eigenständiger öffentlich-rechtlicher Begriff des Beauftragten | 39 |
| III. Der Beauftragte im Hinblick auf § 124 S. 1 GO NW | 39 |
| B. Der Begriff des Staatskommissars | 40 |
| C. Übereinstimmung der Begriffe des Beauftragten und des Staatskommissars | 42 |
| D. Veränderungen durch die Bezeichnung als Beauftragter? | 43 |
| E. Zusammenfassung | 44 |
| § 3 Anwendung und Ausgestaltung des Mittels im Rahmen von Aufsicht | 45 |
| A. Der Beauftragte bzw. Kommissar in früheren Rechtsordnungen | 45 |
| I. Der Kommissar vor der Stein’schen Städteordnung von 1808 | 45 |
| II. Von der Stein’schen Städteordnung bis zum Ende der Kaiserzeit | 48 |
| III. Das Kommissarwesen in der Weimarer Republik | 49 |
| 1. Einsetzung von Staatskommissaren | 49 |
| 2. Rechtliche Situation in Preußen | 50 |
| a) Rechtsansicht der preußischen Landesverwaltung | 51 |
| b) Ableitung aus dem Begriff der Staatsaufsicht | 51 |
| c) Unzulässigkeit der Bestellung mangels Rechtsgrundlage | 53 |
| IV. Der Kommissar in der nationalsozialistischen Staatsordnung | 54 |
| 1. Das preußische Gemeindeverfassungsgesetz von 1933 | 55 |
| a) Zustandekommen und Ziele der Neufassung | 55 |
| b) Positivrechtliche Regelung der Bestellung von Staatskommissaren | 55 |
| 2. Die deutsche Gemeindeordnung von 1935 | 56 |
| 3. Praktische Bedeutung des Beauftragten in der Zeit des Nationalsozialismus | 56 |
| B. Kommunalrechtliche Beauftragtenbestellungen in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland | 57 |
| I. Der Beauftragte in den revidierten Gemeindeordnungen | 57 |
| II. Beauftragtenbestellungen in der kommunalen Neugliederung | 57 |
| III. Bestellungen zur Herstellung einer rechtmäßigen Verwaltung | 58 |
| C. Beauftragte bei anderen Selbstverwaltungskörperschaften | 59 |
| Kapitel 2: Aufgaben und Befugnisse des Beauftragten | 60 |
| § 4 Bestellung und Aufgaben des Beauftragten im Gefüge der Aufsicht | 60 |
| A. Die Selbstverwaltungsgarantien als Quelle der kommunalen Selbständigkeit | 60 |
| I. Die Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes | 60 |
| 1. Die institutionelle Rechtssubjektgarantie | 61 |
| 2. Die objektive Rechtsinstitutsgarantie | 62 |
| a) Die Universalität der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung | 62 |
| b) Eigenverantwortliche Regelung | 64 |
| 3. Die subjektive Rechtsstellungsgarantie | 66 |
| 4. Ergänzende Gewährleistungen der kommunalen Selbstverwaltung | 66 |
| II. Das Gebot der gewählten Gemeindevertretung des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG | 67 |
| III. Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 78 der nordrhein-westfälischen Verfassung | 68 |
| 1. Die institutionelle Garantie als Gebietskörperschaft | 68 |
| 2. Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe | 69 |
| a) Der Organbegriff im Allgemeinen | 69 |
| b) Der Begriff der gewählten Organe in Art. 78 Abs. 1 Verf. NW | 70 |
| 3. Die Trägerschaft der öffentlichen Verwaltung in Art. 78 Abs. 2 Verf. NW | 71 |
| B. Grundlagen und Wesen der Kommunalaufsicht | 72 |
| I. Begriff und Wesen der Aufsicht über die kommunalen Gebietskörperschaften | 72 |
| 1. Einflussmöglichkeit als Teil der Aufsicht | 72 |
| 2. Verhältnis von Aufsicht und kommunaler Selbstverwaltung | 73 |
| II. Ziele der staatlichen Aufsicht über die Gemeinden | 74 |
| 1. Bewahrung der Interessen des Staatsganzen | 74 |
| 2. Langfristige und umfassende Bewahrung der Selbstverwaltung | 75 |
| C. Ableitung der Aufgaben des Beauftragten | 76 |
| I. Ziel und Zweck der Beauftragtenbestellung in genereller Hinsicht | 76 |
| II. Besondere Berücksichtigung des § 75 Abs. 5 GO NW | 78 |
| 1. Der Begriff der Haushaltswirtschaft | 78 |
| 2. Das Ziel der geordneten Haushaltswirtschaft | 79 |
| a) Die Ordnung der Haushaltswirtschaft | 79 |
| b) Die dauerhafte Sicherung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung | 80 |
| § 5 Art und Umfang der Beauftragtenbestellung | 81 |
| A. Teilweise oder umfassende Beauftragtenbestellung | 82 |
| I. Der Umfang gemeindlicher Aufgaben | 82 |
| 1. Rückgriff auf andere GO-Bestimmungen | 82 |
| a) Kein Rückgriff auf § 3 GO NW | 82 |
| b) Verwendung des Begriffs in § 123 Abs. 1 GO NW | 83 |
| c) Die Berücksichtigung der Allzuständigkeit des § 2 GO NW | 84 |
| 2. Berücksichtigung der Aufgaben und Zuständigkeiten von Gemeindeorganen | 85 |
| a) Aufgaben der Gemeinde als solche | 85 |
| aa) Wortlaut der Gemeindeordnung und rechtsvergleichende Aspekte | 85 |
| bb) Systematik der §§ 123, 124 GO NW | 86 |
| b) Gemeindeaufgaben als Organzuständigkeiten | 86 |
| aa) Historische Auslegung | 86 |
| bb) Kein zwingender systematischer Unterschied zur Ersatzvornahme | 87 |
| cc) Zwischenergebnis | 88 |
| c) Umfassendes Verständnis der gemeindlichen Aufgaben | 88 |
| 3. Gemeindliche Aufgaben bei Nichtzuständigkeit | 89 |
| a) Umfassender Entzug aller wahrgenommenen Tätigkeiten | 90 |
| b) Rechtmäßiges Aufgabenspektrum als Grenze der Übertragung | 92 |
| aa) Keine Kompetenzverlagerung durch bloße Wahrnehmung | 92 |
| bb) Bundesverfassungsrechtliche Aspekte bei der Auslegung | 92 |
| cc) Landesverfassungs- und landesrechtliche Kompetenzordnung | 93 |
| dd) Keine Wahrnehmung von Aufgaben anderer Gemeinden aufgrund Verfassungsrechts? | 94 |
| ee) Einschränkende Auslegung aufgrund Sinns und Zwecks der Kommunalaufsicht | 94 |
| c) Bewertung der verschiedenen Argumentationsstränge | 95 |
| II. Bestellung nicht nur für Selbstverwaltungsaufgaben | 96 |
| 1. Freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben | 96 |
| 2. Auftragsangelegenheiten | 96 |
| 3. Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung | 98 |
| 4. Zusammenfassung | 99 |
| III. Abgrenzung von übergehenden und verbleibenden Aufgaben | 99 |
| B. Organisatorischer Bezugspunkt für die Beauftragtenbestellung | 100 |
| I. Verdrängung kommunaler Organe durch Beauftragte | 100 |
| 1. Der Begriff des Organs | 100 |
| a) Merkmale des Organbegriffs | 101 |
| 2. Bürgermeister und Gemeinderat als gemeindliche Organe | 102 |
| 3. Organqualität weiterer gemeindlicher Funktionsträger | 103 |
| a) Die Beigeordneten nach § 71 Abs. 1 GO NW | 103 |
| b) Der Verwaltungsvorstand der Gemeinde | 104 |
| c) Der Kämmerer | 104 |
| d) Die Leitung des Rechnungsprüfungsamtes | 105 |
| e) Der Verantwortliche für die Zahlungsabwicklung | 106 |
| f) Der allgemeine Stellvertreter | 106 |
| g) Der Standesbeamte | 107 |
| h) Die Ausschüsse des Rates | 107 |
| i) Die Bezirksvertretungen | 108 |
| 4. Kein engerer Organbegriff in § 124 GO? | 108 |
| a) Berücksichtigung des Wortlauts sowie der vergangenen Änderungen der Gemeindeordnung NW | 109 |
| b) Sinn und Zweck der Vorschrift | 109 |
| aa) Bestellung für andere Organe als milderes Mittel | 109 |
| bb) Übernahme aller Aufgaben gemäß § 124 S. 1 GO NW | 110 |
| 5. Besonderheiten bei Organen der Kreise | 110 |
| a) Der Landrat in der Organleihe | 110 |
| b) Der Kreisausschuss | 111 |
| II. Anknüpfung auch an Funktionsträger ohne Organstellung? | 112 |
| C. Verdrängung mehrerer Organe durch einen Beauftragten | 112 |
| I. Historischer Kontext | 112 |
| II. Situation in anderen Bundesländern | 113 |
| III. Die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen | 114 |
| 1. In der Literatur vertretene Ansätze | 114 |
| a) Notwendigkeit der Bestellung eines Beauftragten für jedes Organ | 114 |
| b) Gesetzeslage erlaubt ausschließlich die Bestellung eines Beauftragten | 116 |
| c) Bestellung eines oder mehrerer Beauftragter für eine Gemeinde | 116 |
| 2. Verfahrensweisen in der praktischen Handhabung | 117 |
| 3. Mögliche Determinanten für eine Lösung | 117 |
| a) Der Grundsatz der Gewaltenteilung | 117 |
| b) Das System von checks and balances als Ausdruck einer dualistischen Gemeindeverfassung | 119 |
| c) Das Gebot der Rechtmäßigkeit der Verwaltung | 120 |
| 4. Auflösung zu Gunsten der Möglichkeit der Bestellung nur eines Beauftragten | 120 |
| D. Verdrängung nur eines Organteils durch einen Beauftragten | 122 |
| E. Einsetzung von Kollegialgremien als Beauftragte | 123 |
| F. Bloße Einsetzung zur Beobachtung | 125 |
| G. Die Unterscheidungzwischen Präventiv- und Repressivkommissar – eine notwendige Kategorisierung? | 126 |
| I. Unterscheidung zwischen beiden Arten | 126 |
| II. Gesetzliche Herleitung des sog. Präventivkommissars | 127 |
| III. Berechtigung der Unterscheidung | 127 |
| IV. Zusammenfassung | 128 |
| § 6 Grenzen der Bestellung eines Beauftragten | 129 |
| A. Die grundgesetzlichen Vorgaben für die gemeindliche Selbstverwaltung | 129 |
| I. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG | 129 |
| 1. Die Beeinträchtigung der objektiven Rechtsinstitutsgarantie | 129 |
| a) Die Universalität der Aufgabenerfüllung | 130 |
| b) Die Eigenverantwortlichkeit | 131 |
| 2. Die Rechtfertigung von Beeinträchtigungen | 132 |
| a) Der Begriff des gesetzlichen Rahmens | 132 |
| b) Der Kernbereich der Selbstverwaltung | 133 |
| aa) Der Kernbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als Mindeststandard | 133 |
| bb) Wahrung dieses Kerns bei der Beauftragtenbestellung | 135 |
| (1) Verkürzung des Kernbereichs durch die Beauftragtenbestellung | 135 |
| (a) Die Aufsicht als Begrenzung der Selbstverwaltung im Grundgesetz | 136 |
| (b) Der Beauftragte als Teil der hergebrachten Aufsicht? | 138 |
| (c) Einschränkendes Verständnis des Kernbereichs in Notsituationen | 142 |
| (2) Kollidierendes Verfassungsrecht als Eingriffslegitimation | 143 |
| II. Die Grundsätze der Demokratie in Art. 28 Abs. 1 S. 1 und 2 GG | 145 |
| 1. Folgen für die Bestellung eines Beauftragten für die Aufgaben des Bürgermeisters | 145 |
| 2. Die Verdrängung des Rates im Lichte des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG | 146 |
| 3. Ausnahmen im Bereich des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG | 147 |
| 4. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Beauftragtenbestellung im Hinblick auf Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG | 148 |
| B. Die landesverfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 78 Verf. NW | 149 |
| I. Die Einschränkung des Selbstverwaltungsrechts in Art. 78 Verf. NW | 149 |
| 1. Der Gesetzesvorbehalt in Art. 78 Verf. NW | 149 |
| 2. Die Überwachung der Gesetzmäßigkeit als Grenze des Selbstverwaltungsrechts | 151 |
| II. Ist die Beauftragtenbestellung überhaupt noch ein Aufsichtsmittel? | 152 |
| C. Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit | 153 |
| I. Legitimität des angestrebten Zwecks | 154 |
| II. Die Zwecktauglichkeit der Beauftragtenbestellung | 154 |
| III. Das Gebot des Interventionsminimums | 155 |
| 1. Zweistufige Prüfung der Erforderlichkeit | 156 |
| 2. Beschränkungen der Beauftragtenbestellung selbstals milderes Mittel | 156 |
| a) Messung der Eingriffsintensität | 157 |
| b) Bestellung nicht für Hauptorgane | 158 |
| 3. Das Verhältnis zu den anderen Aufsichtsmitteln | 158 |
| a) Das Verhältnis zum Informationsrecht | 158 |
| b) Das Verhältnis zur Ersatzvornahme | 159 |
| aa) Allgemeines Verhältnis von Ersatzvornahme und Beauftragtenbestellung | 159 |
| bb) Die Ersatzvornahme als Alternativmittel im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung | 160 |
| c) Das Verhältnis zur Aufhebung | 160 |
| d) Die Ratsauflösung als Alternative? | 161 |
| 4. Der externe Sparberater als milderes Mittel? | 162 |
| a) Die Bestellung eines externen Beraters durch die Bezirksregierung Münster | 162 |
| aa) Die haushaltsrechtliche Situation der Stadt Waltrop vor der Bestellung | 162 |
| bb) Das Mittel des bestellten externen Beraters | 163 |
| cc) Die rechtlichen Ausführungen der Bezirksregierung Münster | 164 |
| b) Der externe Berater als nicht zulässiges Mittel | 165 |
| aa) Die Beraterbestellung unter Erforderlichkeits- Gesichtspunkten | 165 |
| bb) Rechtliche Zulässigkeit der Einsetzung eines Beraters | 166 |
| (1) Rechtsgrundlage 124 GO NW analog | 166 |
| (a) Vorhandensein einer Regelungslücke im Gesetz | 166 |
| (b) Planwidrigkeit der Regelungslücke | 167 |
| (2) Die Zulässigkeit der Bestellung aufgrund Erst-Recht-Schlusses | 168 |
| (3) Ableitung einer Bestellungsbefugnis aus dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit | 170 |
| (4) Zuständigkeit der Bezirksregierung für die Bestellung | 171 |
| IV. Die Proportionalität der Beauftragtenbestellung | 172 |
| Kapitel 3: Voraussetzungen der Bestellung und Rechtsfolge | 174 |
| § 7 Die Voraussetzungen der Beauftragtenbestellung | 174 |
| A. Ermächtigung und Zuständigkeit im Behördenaufbau | 174 |
| I. Die Zuständigkeit nach § 124 S. 1 GO NW | 174 |
| II. Die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde nach § 75 Abs. 5 S. 2 GO NW | 175 |
| B. Verfahrensrechtliche Voraussetzungen | 175 |
| I. Anhörungserfordernis nach § 28 Abs. 1 VwVfG NW | 176 |
| II. Bedeutung von Schriftform und Begründung | 176 |
| III. Notwendigkeit einer förmlichen Androhung | 177 |
| 1. Zweck der Androhung in der Vollstreckung | 178 |
| 2. Ableitung aus dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit | 178 |
| 3. Keine völlige Überrumpelung der Gemeinde | 179 |
| C. Die materiellen Voraussetzungen des § 124 GO NW | 180 |
| I. Das Nichtausreichen der anderen Aufsichtsmittel | 180 |
| 1. Nichtausreichen als rechtliche Kategorie | 180 |
| 2. Inhaltliche und zeitliche Subsidiarität der Bestellung | 181 |
| a) Das sachliche ultima ratio-Erfordernis des § 124 S. 1 GO NW | 181 |
| aa) Striktes Verständnis im Sinne einer Stufenfolge | 181 |
| bb) Erforderlichkeit als offensichtliches Nichtausreichen milderer Mittel | 182 |
| cc) Kein striktes Verständnis aus Gründen der Verhältnismäßigkeit erforderlich | 183 |
| b) Die zeitliche Dimension des ultima-ratio-Prinzips | 184 |
| aa) Der Beginn der Bestellung | 184 |
| bb) Die Beendigung der Bestellung | 185 |
| II. Der Verzicht insbesondere auf die Voraussetzung der Gewährleistung der ordnungsgemäßen Verwaltung | 186 |
| 1. Regelungsinhalt in der Vergangenheit sowie in anderen Bundesländern | 186 |
| a) Das Erfordernis des geordneten Gangs der Verwaltung der Gemeinde | 187 |
| aa) Materieller Inhalt des Erfordernisses | 187 |
| bb) Beschränkung der Reichweite der Aufsicht | 189 |
| b) Gleichschaltung durch die „Ziele der Staatsführung“ | 190 |
| 2. Gründe für den Verzicht in den Beratungen zur GO NW | 190 |
| III. Auswirkungen auf die Voraussetzungendes § 124 S. 1 GO NW | 191 |
| 1. Keine materiellrechtliche Änderung durch Streichung | 192 |
| 2. Das Nichtausreichen der §§ 121 bis 123 GO NW als alleinige Voraussetzung | 193 |
| 3. Die schwere Erschütterung des Gemeindelebens als Aspekt der Verhältnismäßigkeit | 193 |
| a) Aus den Gesetzgebungsmaterialien zu entnehmender Wille des Gesetzgebers | 193 |
| b) Die Schwere der Beeinträchtigung als Aspekt der Verhältnismäßigkeit | 194 |
| D. Voraussetzungen der Bestellungnach § 75 Abs. 5 GO NW | 195 |
| I. Die Voraussetzungen des § 75 Abs. 5 S. 2 GO NW | 195 |
| 1. Der Fall des § 75 Abs. 5 S. 1 GO NW | 195 |
| 2. Das Nichtausreichen anderer Befugnisse des § 75 Abs. 5 S. 2 GO NW | 195 |
| 3. Die zwingende Finalität der Maßnahme | 196 |
| II. Die sinngemäße Anwendung des § 124 GO | 196 |
| III. Zusammenfassung | 197 |
| § 8 Die Rechtsfolgen des § 124 GO NW | 198 |
| A. Entschließungsermessen bei der Bestellung von Beauftragten? | 198 |
| I. Das Verständnis des Legalitätsprinzips des Art. 114 Bayrische GO | 198 |
| II. Die Eröffnung von Entschließungsermessenin den §§ 124 S. 1 bzw. 75 Abs. 5 S. 2 GO NW | 199 |
| 1. Aufsichtsmaßnahmen und generelle Eröffnung von Ermessen | 199 |
| 2. Der Wortlaut der §§ 124 S. 1, 75 Abs. 5 S. 2 GO NWund seine Auslegung | 200 |
| 3. Die Ermessensreduktion im Rahmen der Bestellung | 201 |
| a) Generelle Überlegungen zur Ermessensreduktion | 202 |
| b) Die verschiedenen Ursachen der Reduktion | 202 |
| aa) Sinn und Zweck der Ermessensnorm | 202 |
| bb) Reduktion aufgrund Tatbestandsintensivierung | 203 |
| cc) Überlagerung des Ermessens durch andere Normen | 204 |
| dd) Anspruch gegen die Kommunalaufsicht auf Einschreiten | 205 |
| (1) Anspruch der betroffenen Gemeinde auf Einschreiten | 205 |
| (2) Anspruch Dritter auf Einschreiten gegen die Gemeinde | 206 |
| B. Das Auswahlermessen im Rahmen der Beauftragtenbestellung | 206 |
| I. Der Umfang der Bestellung | 206 |
| II. Die Person des Beauftragten | 207 |
| III. Die Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses mit dem Beauftragten | 208 |
| Kapitel 4: Die Rechtsstellung des Beauftragten | 209 |
| § 9 Der Beauftragte als Staats- oder Gemeindeorgan | 209 |
| A. Der Beauftragte als Gemeindeorgan | 209 |
| B. Qualifizierung als staatliches Organ | 211 |
| C. Differenzierung nach der Art der Beauftragung | 213 |
| D. Doppelstellung der Beauftragten als Staats- und Gemeindeorgan | 214 |
| E. Die Ableitung der Organstellungaus dem Begriff des Organs | 215 |
| I. Der Begriff des Organs als Zuordnungsobjekt im Recht der Körperschaften | 215 |
| II. Die Zuordnung des kommunalaufsichtsrechtlichen Beauftragten | 216 |
| 1. Keine Differenzierung nach der Art des Beauftragten | 217 |
| 2. Der Zweck der Beauftragtenbestellung und die Art der wahrgenommenen Aufgaben | 217 |
| a) Der Zweck der Beauftragung als Maßstab für das institutionell-organisatorische Verständnis des Beauftragten | 217 |
| aa) Zweck der Beauftragtenbestellung | 218 |
| bb) Der Inhalt der Beauftragung | 218 |
| cc) Folgerungen für die institutionelle Stellung des Beauftragten | 219 |
| dd) Die gesetzliche Rechtsstellungs-Fiktion des § 124 S. 2 GO NW | 220 |
| (1) Gesetzgebungsverfahren | 220 |
| (2) Vergleichbarkeit mit der Gestaltung des § 26 Abs. 2 S. 1, 2. HS BGB | 220 |
| (3) Zusammenfassung | 221 |
| b) Untersuchung der funktionellen Auswirkungen auf die organschaftliche Zuordnung | 221 |
| aa) Rechtsdogmatische Ansatzpunkte | 221 |
| (1) Die Arten der Zuständigkeit | 221 |
| (a) Die Begriffe der Verbands- und Organkompetenz | 222 |
| (b) Die Unterscheidung zwischen Sach- und Wahrnehmungskompetenz | 222 |
| (2) Parallelen zu anderen Rechtsinstituten | 223 |
| (a) Parallelen zur Situation der Organleihe | 223 |
| (b) Parallelen zur Ersatzvornahme | 224 |
| bb) Die gesetzliche Rechtsstellungs-Fiktion und ihre Auswirkungen auf das Aufgabenverständnis | 226 |
| cc) Nur funktionelle Übernahme der Aufgaben | 226 |
| 3. Differenzierte Darstellung der Organschaft als Ausdruck bipolaren Handelns | 226 |
| § 10 Weisungsgebundenheit und Berücksichtigung gemeindlicher Belange | 227 |
| A. Der Grundsatz des hierarchischen Verwaltungsaufbaus | 227 |
| B. Weisungsabhängigkeit auch für den Beauftragten | 228 |
| I. Abweichende Ansichten zur Weisungsabhängigkeit des Beauftragten | 229 |
| 1. Weisungsmöglichkeit der Kommunalaufsicht | 229 |
| 2. Zwang zur weisungsfreien Wahrnehmung gemeindlicher Aufgaben | 230 |
| II. Die rechtlich determinierte Weisungsabhängigkeitdes Beauftragten | 231 |
| 1. Die Pflicht zur Befolgung von Weisungen beim bürgerlich-rechtlichen Auftrag | 231 |
| 2. Möglichkeit des Bestehens weisungsfreier Räume in der Verwaltung | 231 |
| a) Existenz und Zulässigkeit derartiger Freiräume | 231 |
| aa) Vorhandensein nicht weisungsgebundener Stellen in der Exekutive | 231 |
| bb) Zulässigkeit weisungsfreier Räume in der Exekutive | 232 |
| (1) Leitungsbefugnis und Verantwortlichkeit des Ministers | 232 |
| (2) Verfassungsrechtliche Begrenzungen der Leitungsbefugnis des Ministers | 233 |
| (3) Die demokratische Legitimation der Verwaltung | 233 |
| (4) Zusammenfassung | 234 |
| b) Der nordrhein-westfälische Datenschutzbeauftragte als verfassungsrechtlich vorgesehener weisungsfreier Beauftragter | 235 |
| 3. Keine Weisungsfreiheit nach § 124 GO NW | 235 |
| 4. Keine Notwendigkeit weisungsfreier Räume nach höherrangigem Recht | 236 |
| a) Generelle Weisungsfreiheit aufgrund der Wahrnehmung kommunaler Selbstverwaltungsaufgaben | 236 |
| aa) Keine Erfassung des Instituts des Beauftragten von der Selbstverwaltungsgarantie | 237 |
| bb) Keine Weisungsunabhängigkeit des Beauftragten aufgrund der Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben | 237 |
| cc) Zusammenfassung | 238 |
| b) Keine Beschränkung der Weisungen auf die Rechtmäßigkeitskontrolle | 238 |
| 5. Die Weisungsabhängigkeit des Beauftragten als Folge des Verfassungsrechts | 239 |
| C. Faktisches Bestehen von Spielräumen mangels detaillierter Vorgaben der Aufsichtsbehörde | 239 |
| I. Allgemeine Anweisungen für die Beauftragten als Verwaltungsvorschriften | 239 |
| 1. Regelungsinhalt der Verwaltungsvorschriften | 240 |
| 2. Regelungsdichte und Entscheidungsspielräume bei der praktischen Anwendung | 241 |
| 3. Möglichkeiten zur Abweichung von Verwaltungsvorschriften im Einzelfall | 241 |
| II. Ausfüllen faktisch vorhandener weisungsfreier Räume | 241 |
| 1. Eigener Entscheidungsspielraum des Amtswalters | 242 |
| 2. Rechtliche Vorgaben für das faktisch weisungsfreie Handeln des Beauftragten | 242 |
| a) Staatliches und gemeindliches Wohl als Bezugspunkte des Handelns | 242 |
| b) Bestehen einer Pflicht zur zurückhaltenden Amtsführung | 244 |
| aa) Rechtliche Basis für eine Pflicht zur Zurückhaltung | 244 |
| bb) Folgerungen hieraus für die Aufgabenwahrnehmung | 244 |
| c) Pflicht zur Bestellung eines Beirates | 245 |
| § 11 Stellung des Beauftragten in der Gemeindeverfassung | 245 |
| A. Die Rechtsstellung nach § 124 S. 2 GO | 246 |
| I. Der generelle Umfang der Gleichstellung mit gemeindlichen Organen | 246 |
| 1. Weitgehende Gleichstellung mit den verfassungsmäßigen Gemeindeorganen | 246 |
| a) Möglichst weitreichendes Einfügenin die Struktur der Kommunalverfassung | 246 |
| b) Berücksichtigung der besonderen Stellung des Beauftragten | 248 |
| 2. Die Stellung als Organ der Gemeinde bei Zusammenfassung von Zuständigkeiten | 248 |
| II. Stellung gegenüber der Gemeinde als Ganzes | 249 |
| 1. Keine besondere Treuepflicht gegenüber der Gemeinde | 249 |
| a) Die Treuepflicht insbesondere nach § 32 GO NW | 249 |
| b) Anwendbarkeit auf den Beauftragten | 250 |
| 2. Bestehen einer gemeindlichen Pflichtzur Unterstützung des Beauftragten | 251 |
| a) Unterstützungspflicht keine Auflage im Sinne des VwVfG NW | 251 |
| b) Keine Ableitung aus der Vorschrift des § 124 GO NW | 252 |
| c) Bestehen einer gemeindlichen Pflicht zu staatsfreundlichem Verhalten? | 252 |
| d) Intrakommunale Pflicht zu organfreundlichem Verhalten | 253 |
| e) Zusammenfassung | 254 |
| 3. Der Beauftragte im Rahmen gemeindlicher Wahlen | 254 |
| a) Ende der Wahlzeit und Schicksal des Beauftragten | 254 |
| b) Die Wahl der Organe trotz andauernder Beauftragung | 255 |
| III. Wirkung der Bestellung innerhalb der Gemeindeverwaltung | 256 |
| 1. Bindung an die Verfahrens- und Formvorschriften der Gemeindeordnung | 256 |
| a) Beschränkung der Bestellung auf Aufgaben eines Organs | 256 |
| aa) Die Bekanntgabe der Tagesordnung im Vorwege | 257 |
| bb) Die Öffentlichkeit von Ratssitzungen | 257 |
| b) Verfahrensvorschriften bei organübergreifender Beauftragung | 258 |
| 2. Die Eigenschaft als Dienstvorgesetzter | 259 |
| IV. Abweichungen in der gemeindlichen Organisation | 260 |
| 1. Anstellung zusätzlichen Personals | 260 |
| a) Notwendigkeit weiteren Personals zur Zweckerreichung | 260 |
| b) Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes | 261 |
| 2. Die Bestellung eines stellvertretenden Beauftragten | 261 |
| a) Der ständige Vertreter nach § 68 Abs. 1 GO NW | 261 |
| b) Die Vertretung des Beauftragten bei Verhinderung | 263 |
| 3. Stellung eines Beirats und seiner Mitglieder | 264 |
| a) Die Bestellung von Beiräten in NRW | 264 |
| b) Berufung und Rechtsstellung der Beiratsmitglieder | 264 |
| aa) Kein Ehrenamt i. S. d. § 28 Abs. 1 GO NW | 265 |
| bb) Anwendbarkeit des VwVfG NW | 265 |
| B. Die Wirkung der Beauftragtenbestellung gegenüber der Kommunalaufsicht | 266 |
| I. Genehmigungen durch die Kommunalaufsichtsbehörde | 266 |
| II. Die Anwendung von Aufsichtsmitteln gegenüber der Gemeinde | 267 |
| III. Keine Möglichkeit zum Selbsteintritt durch die einsetzende Aufsichtsbehörde | 268 |
| C. Direktdemokratische Elemente und Beauftragtenbestellung | 269 |
| I. Die unmittelbare Partizipation der Bürger als verstärkte Einbindung in die gemeindliche Verwaltung | 269 |
| II. Bürgerbegehren und - entscheid als Beispiel für plebiszitäre Elemente der Kommunalverfassung | 269 |
| 1. Bürgerbegehren und -entscheid als Ausnahme zur repräsentativen Demokratie | 270 |
| 2. Die Auswirkungen der Beauftragtenbestellung auf Bürgerbegehren und -entscheid | 271 |
| a) Das Spannungsfeld möglicher Kompetenzüberschneidungen | 271 |
| b) Aspekte des systematischen Verhältnisses | 271 |
| aa) Der Wortlaut der §§ 26 Abs. 1 und 124 S. 2 GO NW und die Stellung des Beauftragten in der Gemeindeordnung | 271 |
| bb) Der Katalog der Ausschlussgründe in § 26 Abs. 5 GO NW | 272 |
| cc) Unzulässigkeit eines Bürgerentscheides wegen differierender Legitimationsbezüge | 274 |
| c) Zwischenergebnis | 274 |
| § 12 Auswirkung der Beauftragtenbestellung auf die gewählten Gemeindeorgane | 275 |
| A. Gänzliche Übertragung der Aufgaben zumindest eines Organs | 275 |
| I. Der Ansatzpunkt für die Übertragung von Zuständigkeiten | 276 |
| 1. Die Beschränkung der Geschäftsführungsbefugnis im Organwalterverhältnis | 276 |
| 2. Das Organ als Bezugspunkt der Übertragung | 277 |
| a) Die Beeinträchtigung im Innenverhältnis | 278 |
| aa) Die Unterscheidung von Vertretungsmacht und Wahrnehmungsbefugnis | 278 |
| bb) Die Begrenzung der Wahrnehmungszuständigkeit im Innenverhältnis | 278 |
| cc) Rechtliche Folgen bei der Beschränkung nur im Innenverhältnis | 279 |
| (1) Die Vertretungsmacht des Bürgermeisters nach § 63 GO NW | 279 |
| (2) Begrenzung der Vertretungsmacht in Missbrauchsfällen | 280 |
| b) Die Beeinträchtigung im Außenverhältnis | 280 |
| 3. Detaillierte Betrachtung des Instituts der Beauftragtenbestellung sowie ihrer praktischen Auswirkungen | 281 |
| a) Das gemeindliche Organ als Ansatzpunkt der Beauftragtenbestellung | 281 |
| aa) Die organbezogene Regelung des § 124 S. 2 GO NW | 281 |
| bb) Der systematische Unterschied zu den Art. 57, 61 Abs. 2 S. 2 GG | 282 |
| b) Die Änderung der durch die Gemeindeverfassung vorgegebenen Zuständigkeitsordnung | 282 |
| aa) Möglichkeit der Änderung durch Verwaltungsakt | 283 |
| bb) Unterschiedliche Auswirkungen der Änderung in Abhängigkeit von der Rechtsqualität | 283 |
| (1) Auswirkungen auf gemeindliche Rechtsetzungsakte | 284 |
| (2) Die Rechtswidrigkeit von Verwaltungsakten wegen Unzuständigkeit | 284 |
| (a) Die Voraussetzungen der Nichtigkeit nach§ 44 Abs. 1 VwVfG NW | 285 |
| (b) Keine Nichtigkeit bei Handeln des verdrängten Organs | 286 |
| (c) Rechtswidrigkeit als einheitliche Folge | 286 |
| (3) Die Vorgesetzten eigenschaft des Organs | 287 |
| (4) Keine Zuständigkeit des verdrängten Bürgermeisters in zivilrechtlichen Angelegenheiten | 287 |
| c) Organschaftliche Vertretungsmacht in zivilrechtlichen Angelegenheiten | 288 |
| aa) Die organschaftliche Vertretungsmacht als öffentlich-rechtliches Rechtsinstitut | 288 |
| bb) Die Vertretungsmacht des Beauftragten nach §§ 63 Abs. 1 S. 1, 124 GO NW | 288 |
| cc) Grundsätzliche Möglichkeit paralleler umfassender Vertretungsmacht | 289 |
| (1) Rechtliche Möglichkeit mehrerer unabhängig handelnder gesetzlicher Vertreter | 289 |
| (2) § 80 InsO und die Stellung des Schuldners und seiner Organe in der Insolvenz | 290 |
| (3) Zusammenfassung | 292 |
| dd) Die Erforderlichkeit des Schutzes Dritter als Kriterium für die Annahme einer fortbestehenden Vertretungsmacht des Bürgermeisters | 292 |
| (1) Die Schutzwürdigkeit des Drittvertrauens | 293 |
| (a) Die Bekanntmachung der Bürgermeistereigenschaft | 293 |
| (b) Die Beschränkung der Vertretungsmacht durch das Erfordernis aufsichtsbehördlicher Genehmigung | 294 |
| (2) Keine Nachforschungspflicht des Dritten hinsichtlich der Vertretungsmacht | 295 |
| (3) Zusammenfassung | 295 |
| ee) Das Ruhen der Aufgaben bei einer Beauftragten bestellung | 295 |
| 4. Das Fortbestehen der Vertretungsmacht nach § 63 Abs. 1 GO NW aus Verkehrsschutzgründen | 296 |
| 5. Zwischenergebnis | 298 |
| II. Übergang der Befugnisse auf den Beauftragten | 298 |
| III. Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Organwalter | 299 |
| 1. Die Auswirkungen auf die kommunalen Wahlbeamten | 299 |
| a) Die beamtenrechtliche Stellung der Wahlbeamten | 299 |
| b) Auswirkungen auf Besoldung und ähnliche Leistungen des Dienstherren | 300 |
| 2. Die Auswirkungen auf die Mitglieder der Vertretungen | 302 |
| IV. Zusammenfassung | 303 |
| B. Teilweise Übernahme der Stellung | 303 |
| § 13 Die Geschäftsführung durch den Beauftragtenim Außenverhältnis | 304 |
| A. Die Rechtsqualität außenwirksamer Akte | 304 |
| I. Die zivilrechtliche Vertretungsmacht des Beauftragten nach §§ 124, 63 Abs. 1 S. 1 GO NW | 305 |
| II. Die Wirkung öffentlich-rechtlicher Akte des Beauftragten | 305 |
| 1. Materiellrechtlich wirkende Entscheidungen | 305 |
| 2. Die prozessualen Maßnahmen während der Beauftragtenbestellung | 306 |
| a) Vertretung vor den Verwaltungs- und Verfassungsgerichten allgemein | 306 |
| b) Die Prozessführung bei Klage gegen die Bestellungsverfügung | 306 |
| aa) Ausschließliche Übernahme der Aufgaben des Bürgermeisters | 307 |
| (1) Gerichtliche Vertretung der Gemeinde durch den Beauftragten | 307 |
| (2) Verwaltungsgerichtliche Vertretung durch den Beauftragten bei diesbezüglicher Weisungsfreiheit | 308 |
| (3) Die Vertretung der Gemeinde durch den insoweit verdrängten Bürgermeister | 308 |
| (4) Die Vertretung der Gemeinde durch den Stellvertreter des Bürgermeisters analog § 53 Abs. 2 lit. b) GO NW | 309 |
| (5) Bewertung der verschiedenen Vertretungsmodelle | 310 |
| bb) Übertragung nur der Aufgaben des Rates | 311 |
| cc) Wahrnehmung der Aufgaben von Rat und Bürgermeister durch den Beauftragten | 311 |
| c) Prozessvertretung bei anderweitigen Klagen gegen die staatlichen Aufsichtsbehörden | 312 |
| B. Die Notwendigkeit der Beachtung von durch die Gemeindeordnung angeordneten Formvorschriften | 312 |
| C. Das Erfordernis der Zeichnung als Beauftragter | 313 |
| D. Nichtigkeit der Bestellung sowie Rücknahme für die Vergangenheit und die Folgen für die Geschäftsführung des Beauftragten | 314 |
| I. Die Rechtsfolgen nichtiger bzw. zurückgenommener Beamtenernennungen | 315 |
| II. Die fehlerhafte Wahl der Volksvertretung und ihre Auswirkungen | 315 |
| III. Die Folgen der Unwirksamkeit der Beauftragtenbestellung | 316 |
| § 14 Die persönliche Stellung des Beauftragten | 317 |
| A. Das Verhältnis des Beauftragten zum Land als Träger der Kommunalaufsicht | 317 |
| I. Überblick über die im Schrifttum vertretenen Ansichten | 317 |
| II. Die gesetzliche Regelung des § 141 S. 2 Hess. GO | 318 |
| III. Die Herleitung der rechtlichen Stellung des Beauftragten aus dem öffentlichen Dienstrecht | 319 |
| 1. Die rechtliche Kategorisierung der Leistung von Diensten im Bereich der Verwaltung | 319 |
| a) Die Bestellung von Beamten als besonderes rechtliches Verhältnis | 319 |
| aa) Das Amt in statusrechtlicher Hinsicht | 320 |
| bb) Das funktionelle Amtsverständnis | 320 |
| b) Die Beschäftigung von Angestellten und Arbeitern | 321 |
| c) Besondere öffentlich-rechtliche Amtsverhältnisse | 321 |
| 2. Die Rechtsposition des Beauftragten unter Berücksichtigung seiner Funktion in allgemeiner Betrachtung | 322 |
| a) Die dienstrechtlich relevanten Besonderheiten der Beauftragtenbestellung | 322 |
| b) Kein genereller Zwang zur Beamtenbestellung aus Art. 33 Abs. 4 GG und § 4 Abs. 2 LBG NW | 322 |
| aa) Die Reichweite des Funktionsvorbehalts des Grundgesetzes und seine Ausprägung im LBG NW | 323 |
| bb) Die Tätigkeit des Beauftragten im Lichte des Funktionsvorbehalts | 324 |
| (1) Der Beauftragte als Mittel der Kommunalaufsicht gegenüber der Gemeinde | 324 |
| (2) Die außenwirksame Wahrnehmung gemeindlicher Aufgaben | 325 |
| (3) Die Stellung des Beauftragten als Disziplinarvorgesetzter | 326 |
| cc) Zusammenfassung | 326 |
| c) Kein öffentlich-rechtlich strukturiertes Amtsverhältnis sui generis | 326 |
| d) Grundsätzliche Wahlfreiheit bei der Bestellung hinsichtlich des Grundverhältnisses | 327 |
| B. Die Ausgestaltung des Grundverhältnisses in exemplarischer Darstellung | 327 |
| I. Der Einsatz von Beamten als Beauftragte | 327 |
| 1. Landesbeamte als Beauftragte der staatlichen Kommunalaufsicht | 327 |
| a) Die beamtenrechtliche Einordnung des Einsetzungsbescheides | 328 |
| aa) Die Wahrnehmung der Tätigkeit im Hauptamt | 328 |
| (1) Die Beauftragung als Umsetzung oder Abordnung | 328 |
| (2) Die Beauftragung als unterwertige Tätigkeit i. S. d. Beamtenrechts? | 329 |
| bb) Die Beauftragung als Nebenamt | 330 |
| b) Die Alimentation des Beauftragten | 330 |
| aa) Das Alimentationsprinzip als Grundsatz des Berufsbeamtentums | 330 |
| bb) Die Ansprüche des Beauftragen nach geltendem Recht | 331 |
| (1) Die Dienstbezüge des Beamten | 331 |
| (2) Der Anspruch auf Aufwandsentschädigung | 332 |
| 2. Die Verwendung Beamter anderer Dienstherren | 333 |
| II. Die Beauftragung von bisher nicht im Beamtenverhältnis stehenden Personen | 334 |
| 1. Die Ernennung zum Beamten auf Widerruf bzw. zum Ehrenbeamten | 334 |
| a) Die Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf | 334 |
| b) Die Berufung in ein Ehrenbeamtenverhältnis nach § 5 Abs. 4 LBG NW | 336 |
| 2. Die Begründung oder Fortsetzung eines Angestelltenverhältnisses | 336 |
| 3. Der Abschluss eines Geschäftsbesorgungsvertrages | 336 |
| C. Das Verhältnis des Beauftragten zur Gemeinde | 338 |
| § 15 Kostentragungspflicht und Haftungsrecht | 339 |
| A. Die Pflicht zur Erstattung der Kosten nach § 124 S. 1 GO NW | 339 |
| I. Die Kosten für veranlasste Maßnahmen | 340 |
| II. Die Aufwendungen für den Beauftragten selbst | 340 |
| 1. Keine Pflicht zur Übernahme der Kosten für den Beauftragten | 341 |
| 2. Weites Verständnis der Kostentragungspflicht | 341 |
| 3. Differenzierte Kostentragungspflicht der Gemeinde | 342 |
| a) Grundsätzliche Pflicht zur Übernahme aller Kosten | 342 |
| b) Einschränkungen der Kostentragungspflicht | 343 |
| aa) Bei der Kostentragung zu berücksichtigende Positionen | 343 |
| (1) Weiter Spielraum der Kommunalaufsicht | 343 |
| (2) Keine Umlagefähigkeit allgemeiner Aufsichtskosten | 344 |
| (3) Die Besoldung eines Landesbeamten als Kosten gemäß § 124 S. 1 GO NW | 344 |
| bb) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Grenze der Kostenaufbürdung | 345 |
| (1) Die Ermessensentscheidung über die Kostentragung im Ordnungsrecht | 345 |
| (2) Die Übertragbarkeit auf die Kostentragung im Kommunalaufsichtsrecht | 346 |
| III. Die Festsetzung der zu erstattenden Kosten durch die Aufsicht | 346 |
| B. Haftungsrechtliche Aspekte der Beauftragtenbestellung | 346 |
| I. Die Haftung für Handlungen des Beauftragten gegenüber Dritten | 347 |
| 1. Die Staatshaftung nach § 839 BGB, Art. 34 GG | 347 |
| a) Die Ausübung eines öffentlichen Amtes | 347 |
| b) Der Anspruchsgegner bei Verletzung von Amtspflichten | 347 |
| aa) Die differierenden Ansichten in Rechtsprechung und Literatur | 348 |
| (1) Das bestellende Land als Träger der Haftungslast | 348 |
| (2) Die staatshaftungsrechtliche Zuordnung zur Gemeinde | 349 |
| bb) Die Bestimmung des Staatshaftungssubjekts im Rahmen des gegebenen Rechts | 350 |
| (1) Die theoretischen Modelle zur Bestimmung des Haftungssubjekts | 350 |
| (a) Die Anstellung als entscheidendes Element | 351 |
| (b) Die Bestimmung des Haftungssubjekts nach der ausgeübten Funktion | 351 |
| (c) Die Unterscheidung nach der Übertragung des Amtes | 352 |
| (2) Das Land als Haftungssubjekt hinsichtlich der Handlungen des Beauftragten | 352 |
| (a) Die Haftung des Staates nach allgemeinen staatshaftungsrechtlichen Regeln | 352 |
| (b) Keine abweichende landesrechtliche Regelung durch § 124 GO NW | 356 |
| (c) Keine wertungsbedingte Korrektur zulasten der Gemeinde | 357 |
| cc) Zusammenfassung | 358 |
| c) Der Regress gegenüber dem Beauftragten | 359 |
| aa) Rechtliche Grundlagen des Regressanspruchs | 359 |
| bb) Der Anspruchsinhaber im Rahmen des § 84 Abs. 1 LBG NW | 359 |
| (1) § 84 Abs. 1 S. 1 LBG NW als bloßes Erfordernis der Dienstherreneigenschaft | 360 |
| (2) Das Dienst- und Treueverhältnis als zwingende Voraussetzung | 361 |
| (3) Die Auswirkungen auf den Rückgriffsanspruch gegenüber dem Beauftragten | 361 |
| (4) Das Beamtenverhältnis als Grundlage der Regelung | 362 |
| (5) Zusammenfassung | 362 |
| 2. Die zivilrechtliche Zurechnung nach §§ 31, 89 BGB | 362 |
| 3. Zusammenfassung | 364 |
| II. Die Haftung des Landes gegenüber der betroffenen Gemeinde | 364 |
| 1. Die außenwirksame drittgerichtete Amtspflicht | 365 |
| 2. Die Verletzung der gemeindebezogenen Amtspflicht | 366 |
| § 16 Rechtsschutzmöglichkeiten der Betroffenen | 366 |
| A. Rechtsschutz für die Gemeinde | 367 |
| I. Die Einsetzung als Streitgegenstand | 367 |
| II. Rechtsschutz gegen einzelne Maßnahmen des Beauftragten | 367 |
| III. Die Verpflichtung des Landes zur Aufhebung oder Beschränkung der Bestellung | 368 |
| B. Rechtsschutzmöglichkeiten der Gemeindeorgane | 369 |
| I. Die Betroffenheit des Gemeinderats | 369 |
| II. Die Betroffenheit des Bürgermeisters | 370 |
| C. Betroffenheit des einzelnen Ratsmitgliedes | 371 |
| D. Keine Betroffenheit Außenstehender in eigenen Rechten | 371 |
| § 17 Bewertung und Ausblick | 371 |
| Zusammenfassung in Leitsätzen | 373 |
| Literaturverzeichnis | 380 |
| Sachwortregister | 408 |
