| Vorwort | 8 |
| Inhaltsverzeichnis | 10 |
| Einführung in die Problemstellung und Gang der Untersuchung | 20 |
| A. Einführung in die Problematik | 20 |
| B. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur funktionalen Selbstverwaltung | 22 |
| C. Gang der Untersuchung | 24 |
| Teil 1: Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip | 25 |
| Kapitel 1: Funktionale Selbstverwaltung | 25 |
| A. Gegenstand der Untersuchung: Die Wasserverbände für das Einzugsgebiet von Lippe und Emscher als Träger funktionaler Selbstverwaltung | 26 |
| I. Definition funktionaler Selbstverwaltung und entscheiden des Abgrenzungskriterium im Rahmen der Legitimationsfrage | 26 |
| II. Abgrenzung zu verwandten Verwaltungsformen | 27 |
| 1. Funktionale Selbstverwaltung und Kondominialverwaltung | 28 |
| 2. Funktionale Selbstverwaltung und Beleihung | 29 |
| 3. Funktionale Selbstverwaltung und mittelbare Staatsverwaltung | 31 |
| 4. Funktionale Selbstverwaltung und ministerialfreier Raum | 32 |
| B. Begrenzung des Untersuchungsgegenstandes: Ausnahme von grundrechtsgetragener und sozialer Selbstverwaltung | 34 |
| C. Fazit zum Untersuchungsgegenstand | 36 |
| Kapitel 2: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes | 36 |
| A. Geltung des Art. 20 II GG auf Bundes- und Landesebene | 37 |
| B. Die Ausübung von Staatsgewalt | 38 |
| I. Begriff der Staatsgewalt | 39 |
| 1. Staatsgewalt und Staatsaufgabe | 39 |
| 2. Zur Möglichkeit einer Einschränkung mittels Bagatellvorbehalt | 41 |
| 3. Zusammenfassung | 43 |
| II. Die Tätigkeit der Wasserverbände als Ausübung von Staatsgewalt | 44 |
| III. Fazit | 45 |
| C. Das Volk als Legitimationssubjekt | 46 |
| I. Das monistische Demokratieverständnis | 48 |
| 1. Der Volksbegriff | 48 |
| 2. Demokratische Gleichheit | 48 |
| 3. Mehrheitsprinzip und Homogenitätserfordernis | 49 |
| II. Das pluralistische Demokratieverständnis | 51 |
| 1. Das Individuum und Betroffenheit als Anknüpfungskriterien | 51 |
| 2. Bestimmung der Entscheidungseinheit | 53 |
| 3. Relative Gleichheit | 53 |
| III. Allgemeines zur Verfassungsauslegung | 54 |
| 1. Zur Auslegungsmethode | 54 |
| 2. Das schöpferische Moment der Auslegung und die Gefahr der Subjektivität | 56 |
| 3. Strategien zur Minimierung der Gefahr von Eigenwertungen | 57 |
| IV. Auslegung des Volksbegriffes in Art. 20 II S. 1 GG | 59 |
| 1. Wortlaut | 59 |
| 2. Entstehungsgeschichte | 61 |
| 3. Systematik | 62 |
| 4. Teleologische Argumente der pluralistischen Konzeption | 64 |
| a) Demokratieprinzip als Verfassungsprinzip | 64 |
| aa) Die Unterscheidung von Regeln und Prinzipien | 65 |
| (1) Differenzierungskriterien | 66 |
| (2) Unterschiedliches Kollisionsverhalten | 68 |
| bb) Grundlegende Kritik an der Prinzipientheorie | 69 |
| cc) Anwendung auf das Demokratiegebot des Grundgesetzes | 72 |
| (1) Verdeutlichung der Schwächen der Prinzipientheorie bei ihrer Anwendung auf das Demokratieprinzip | 73 |
| (2) Staatsziele und Staatsstrukturbestimmungen | 75 |
| (3) Keine Vorwegnahme einer Abwägung durch erweiterte Auslegung des Volksbegriffes | 78 |
| dd) Fazit | 80 |
| b) Menschenwürde und freie Selbstbestimmung aller | 81 |
| aa) Heranziehung des Art. 1 I GG zur Bestimmung des Volksbegriffs | 81 |
| bb) Kritik an einem solchen Vorgehen | 82 |
| (1) Unterscheidung zwischen normativer und ideeller Ebene | 82 |
| (2) Unterscheidung zwischen individueller und demokratischer Selbstbestimmung | 83 |
| cc) Fazit | 85 |
| c) Relative Homogenität | 85 |
| aa) Die Kritik am Homogenitätserfordernis | 85 |
| bb) Grundrechte und Demokratieprinzip | 86 |
| cc) Homogenität und das Kriterium der Staatsangehörigkeit | 88 |
| (1) Homogenität als rechtliche Voraussetzung für Demokratie? | 88 |
| (2) Homogenität als faktische Funktionsbedingung für Demokratie? | 89 |
| dd) Fazit | 91 |
| d) Internationale Zusammenarbeit, insbesondere Europäische Union | 91 |
| aa) Ausnahme vom deutschen Staatsvolk als Legitimationssubjekt (Art. 23, 24 GG) | 92 |
| bb) Zusammenhang von Demokratie, Volk und Staat | 93 |
| (1) Staat und Demokratie | 94 |
| (2) Zusammenhang von Demokratie und Volkssouveränität | 96 |
| cc) Fazit | 98 |
| e) Föderalismus | 99 |
| aa) Landes-, Kreis- und Gemeindevolk als räumlich abgegrenzte Teile des Gesamtvolkes | 99 |
| bb) Keine Veränderung des Volksbegriffes durch Einführung des Art. 28 I S. 3 GG | 102 |
| cc) Strukturelle Gleichartigkeit der Landes-, Kreis- und Gemeindevölker zum Staatsvolk | 103 |
| dd) Fazit | 104 |
| f) Fazit zu den teleologischen Erwägungen der pluralistischen Konzeption | 104 |
| 5. Teleologische Argumente gegen eine pluralistische Konzeption | 105 |
| a) Betroffenheit als untaugliches Kriterium | 105 |
| aa) Betroffenheit als Einzelrechts- oder Statusbetroffenheit | 105 |
| bb) Schwierigkeiten bei der Differenzierung verschiedener Grade von Betroffenheit | 107 |
| cc) Verdeutlichung am Beispiel von Lippeverband und Emschergenossenschaft | 107 |
| (1) Abgrenzung des Betroffenenkreises | 109 |
| (2) Gewichtung der Mitwirkungsrechte | 109 |
| (3) Weitere Problematik: Verlust der Mitgliedschaft | 110 |
| dd) Fazit | 111 |
| b) Verkehrung des Ableitungszusammenhangs zwischen Volk und Staatsgewalt | 111 |
| c) Widerspruch zum Grundsatz demokratischer Gleichheit | 112 |
| aa) Demokratische Gleichheit als Forderung der Verfassung | 112 |
| bb) Unmöglichkeit formaler Gleichheit angesichts des materiellen Betroffenheitskriteriums | 114 |
| cc) Fazit | 116 |
| d) Allgemeinwohl | 116 |
| e) Zeitliches Auseinanderfallen von Entscheidungen und deren Vollzug bzw. deren Folgen | 117 |
| 6. Das Demokratieverständnis des Bundesverfassungsgerichts | 117 |
| a) Anknüpfungspunkte in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 119 |
| b) Kritische Untersuchung der Rechtsprechungsinterpretation im Sinne des pluralistischen Demokratiekonzeptes | 120 |
| aa) Das Urteil zur Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung | 122 |
| bb) Das KPD-Urteil | 123 |
| c) Fazit | 124 |
| V. Ergebnis | 125 |
| D. Verschiedene Formen der Legitimation | 125 |
| I. Institutionelle und funktionelle Legitimation | 126 |
| 1. Funktionell-institutionelle Legitimation durch den Verfassunggeber | 127 |
| 2. Institutionelle Legitimation durch den parlamentarischen Gesetzgeber | 129 |
| II. Organisatorisch-personelle Legitimation | 130 |
| 1. Legitimation des personellen Elementes von Staatsgewalt | 131 |
| 2. Legitimationskette zwischen Volk und Amtswalter | 132 |
| 3. Kritik am Modell der Legitimationskette | 134 |
| 4. Stellungnahme zur Kritik | 135 |
| a) Die Länge der Legitimationskette | 135 |
| b) Ernennung auf Lebenszeit | 137 |
| c) Fazit | 140 |
| III. Sachlich-inhaltliche oder materielle Legitimation | 140 |
| 1. Die Elemente der sachlich-inhaltlichen Legitimation | 142 |
| a) Lenkung durch inhaltliche Vorgaben | 142 |
| b) Demokratische Verantwortlichkeit | 143 |
| c) Das Parlament als Vermittler sachlich-inhaltlicher Legitimation | 144 |
| 2. Die sachlich-inhaltlichen Legitimationsstrukturen der administrativen Gewalt | 145 |
| a) Sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch das Parlament | 145 |
| aa) Das Gesetz | 146 |
| bb) Das Haushaltsgesetz | 147 |
| cc) Fazit | 149 |
| b) Sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch die Exekutivspitze | 150 |
| aa) Legitimationsvermittlung mittels inhaltlicher Vorgaben | 150 |
| (1) Abstrakte Steuerungsinstrumente | 151 |
| (a) Rechtsverordnungen | 151 |
| (b) Verwaltungsvorschriften | 152 |
| (2) Konkrete Steuerungsinstrumente | 153 |
| (a) Weisung | 153 |
| (b) Selbsteintritt | 154 |
| (c) Genehmigungsvorbehalt | 155 |
| bb) Kontrolle durch die Exekutive | 156 |
| (1) Rechtsaufsicht | 156 |
| (2) Fachaufsicht | 159 |
| (3) Genehmigung | 160 |
| (4) Insichprozess | 161 |
| (5) Widerspruchsverfahren | 161 |
| c) Kritik | 163 |
| aa) Steuerungswirkung der Gesetze | 163 |
| bb) Legitimationskraft der Weisungsabhängigkeit bei fehlender Weisung | 164 |
| cc) Eingeschränkte Sanktionsmöglichkeiten des Parlaments | 166 |
| dd) Fazit | 168 |
| IV. Das Legitimationsniveau | 168 |
| 1. Das Verhältnis der Legitimationsformen zueinander | 168 |
| a) Konzentration der Untersuchung auf die personelle und materielle Legitimationsform | 169 |
| b) Gleichordnung der personellen und materiellen Legitimation | 170 |
| 2. Die Bestimmung des erforderlichen Legitimationsniveaus | 172 |
| a) Suche nach einem Regelmodell | 173 |
| b) Regelniveau als Legitimationsniveau | 176 |
| c) Möglichkeit von Abstufungen im Legitimationsniveau bzw. eines Bagatellvorbehalts | 177 |
| aa) Der Entscheidungsgehalt als Kriterium | 179 |
| bb) Die Bedeutung der Aufgabe als Kriterium | 181 |
| cc) Die dogmatische Verortung des Bagatellvorbehalts | 182 |
| d) Abgestufte demokratische Stringenz | 183 |
| 3. Fazit | 184 |
| Teil 2: Das Legitimationsdefizit der funktionalen Selbstverwaltung und die Möglichkeit der Behebung dieses Defizits durch verschiedene Legitimationsmodelle | 187 |
| Kapitel 1: Das Legitimationsdefizit der funktionalen Selbstverwaltung am Beispiel von Lippeverband und Emschergenossenschaft | 187 |
| A. Die organisatorisch-personelle Legitimation | 188 |
| B. Die sachlich-inhaltliche Legitimation | 190 |
| I. Die sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch das Parlament | 191 |
| 1. Gesetz | 191 |
| 2. Haushaltsgesetz | 192 |
| II. Die sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch die Exekutive | 194 |
| 1. Sachlich-inhaltliche Vorgaben | 194 |
| a) Rechtsverordnungen | 194 |
| b) Verwaltungsvorschriften | 194 |
| c) Weisung | 198 |
| 2. Kontrollinstrumente | 199 |
| a) Aufsicht | 199 |
| b) Genehmigungsvorbehalt | 200 |
| III. Ausprägung der sachlich-inhaltlichen Steuerung bei Lippeverband und Emschergenossenschaft | 203 |
| 1. Sachlich-inhaltliche Vorgaben | 203 |
| a) Haushaltsgesetz | 203 |
| b) Sachlich-inhaltliche Vorgaben durch Gesetz und Rechtsverordnung | 203 |
| c) Verwaltungsvorschriften und Einzelweisungsrecht | 204 |
| d) Fazit | 206 |
| 2. Kontrollinstrumente | 207 |
| a) Aufsicht | 207 |
| b) Genehmigung | 209 |
| C. Das Legitimationsniveau | 209 |
| Kapitel 2: Die verschiedenen Legitimationsmodelle im Hinblick auf Lippeverband und Emschergenossenschaft | 211 |
| A. Zulassung von Teilvölkern oder autonome Legitimation | 211 |
| I. Art. 28 II GG und Art. 87 II, III, 130 GG | 212 |
| II. Selbstverwaltung als Realisationsmodus des demokratischen Prinzips | 214 |
| III. Mitgliedschaftlich-partizipatorische Legitimation | 217 |
| IV. Fazit | 218 |
| B. Anerkennung weiterer Legitimationsformen | 218 |
| I. Partizipation | 219 |
| 1. Der Begriff der Partizipation | 219 |
| 2. Relevanz der Fragestellung im Hinblick auf die funktionale Selbstverwaltung | 221 |
| 3. Legitimationsvermittlung durch Partizipation? | 221 |
| a) Argumente der Befürworter einer legitimatorischen Wirkung von Partizipation | 222 |
| b) Kritik | 223 |
| 4. Fazit | 225 |
| II. Akzeptanz | 226 |
| 1. Der Begriff der Akzeptanz | 226 |
| 2. Die legitimatorische Bedeutung von Akzeptanz | 227 |
| a) Relevanz der Fragestellung im Hinblick auf die funktionale Selbstverwaltung | 227 |
| b) Ansatzpunkte einer legitimatorischen Bedeutung im Grundgesetz | 228 |
| c) Weitere Argumente gegen eine legitimatorische Relevanz | 230 |
| 3. Ergänzende legitimationsfördernde Wirkung von Akzeptanz? | 232 |
| 4. Fazit | 234 |
| III. Qualität der Entscheidung (Outputorientierte Legitimation) | 234 |
| IV. Kontrolle durch die Gerichte | 237 |
| 1. Legitimatorische Bedeutung der Durchsetzung der Gesetzesbindung | 237 |
| 2. Legitimatorische Bedeutung der gerichtlichen Kontrolle bei fehlenden gesetzlichen Vorgaben | 238 |
| 3. Fazit | 240 |
| V. Effizienz und Effektivität | 240 |
| VI. Fazit: Keine weiteren Legitimationsarten neben organisatorisch-personeller und sachlich-inhaltlicher Legitimation | 241 |
| C. Lösungsmodelle im Hinblick auf das Defizit im organisatorisch-personellen Bereich | 242 |
| I. Kontrollmodell | 242 |
| 1. Darstellung des Kontrollmodells | 242 |
| 2. Kritische Hinterfragung | 243 |
| II. Kollektiv demokratisches Legitimationsmodell | 245 |
| 1. Darstellung der Theorie von der kollektiven personellen Legitimation | 246 |
| 2. Überprüfung der kollektiven personellen Legitimation anhand der verfassungsrechtlichen Vorgaben | 248 |
| a) Das Prinzip der individuellen Berufung | 248 |
| b) Funktionen der individuellen Berufung | 250 |
| aa) Bestenauslese nach Art. 33 II GG | 250 |
| bb) Personalpolitik | 251 |
| cc) Kein Wertungswiderspruch zum Institut der Beleihung | 252 |
| c) Kein Ausgleich durch Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament | 252 |
| aa) Bedeutung der Verantwortlichkeit auch im Rahmen der personellen Legitimation | 253 |
| bb) Unzureichende Kontrollmöglichkeiten des Parlaments | 253 |
| d) Die demokratische Gleichheit | 255 |
| 3. Fazit | 255 |
| D. Einfachgesetzliche Disposition des Gesetzgebers | 256 |
| I. Darstellung der These von der Organisationshoheit des Gesetzgebers | 256 |
| II. Kritische Hinterfragung: Legitimationsmodell und Legitimationssubjekt | 257 |
| E. Rechtfertigung über Art. 87 III S. 1 GG | 259 |
| I. Wortlaut | 261 |
| 1. Bundesunmittelbarkeit | 262 |
| 2. Körperschaftsbegriff | 263 |
| II. Systematisch-teleologische Gesichtspunkte | 264 |
| III. Entstehungsgeschichte | 266 |
| 1. Die entstehungsgeschichtliche Begründung eines Ausgestaltungsgehaltes | 267 |
| 2. Kritische Hinterfragung der Herleitung eines Ausgestaltungsgehaltes aus der Entstehungsgeschichte | 269 |
| a) Die Unschärfen des Selbstverwaltungsbegriffes | 269 |
| aa) Beratungen zur kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 GG | 271 |
| bb) Beratungen zur funktionalen Selbstverwaltung | 272 |
| cc) Beratungen zu anderen Grundgesetzartikeln | 274 |
| dd) Fazit | 276 |
| b) Fehlende Diskussion zur Legitimationsproblematik im Parlamentarischen Rat | 276 |
| aa) Die Beratungen zu Art. 87 III GG und 130 III GG | 277 |
| bb) Schlussfolgerung aus der mangelnden Thematisierung in den Beratungen | 278 |
| IV. Kritik an der Auslegungsmethode | 280 |
| 1. Relativierung der Bedeutung der Entstehungsgeschichte im Rahmen der Normauslegung | 280 |
| 2. Die Argumentationsfigur der Einheit der Verfassung | 282 |
| V. Fazit | 284 |
| F. Besondere sachliche Notwendigkeiten als Abweichungsbefugnis | 284 |
| G. Einschränkungen aufgrund kollidierendem Verfassungsrecht | 286 |
| I. Akzeptanz | 286 |
| II. Partizipation | 288 |
| III. Effektivität und Effizienz | 288 |
| 1. Definition von Effektivität und Effizienz | 288 |
| 2. Effizienz | 289 |
| a) Effizienzsteigerung durch Funktionale Selbstverwaltung? | 290 |
| b) Mangelnder Verfassungsrang des Effizienzfaktors | 291 |
| c) Akzessorischer Charakter von Effizienz | 293 |
| d) Fazit | 294 |
| 3. Effektivität | 294 |
| a) Effektivität und funktionale Selbstverwaltung | 294 |
| b) Kritik: Unbestimmtheit des Effektivitätsbegriffs und mangelnde Verfassungswertigkeit | 295 |
| c) Effektivität und Demokratieprinzip | 296 |
| 4. Fazit | 298 |
| IV. Grundrechte | 298 |
| V. Fazit | 302 |
| H. Modell des Bundesverfassungsgerichts | 303 |
| I. Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zu den Wasserverbänden | 303 |
| II. Versuch einer Einordnung des Beschlusses | 305 |
| 1. Zerrissenheit der Entscheidungsgründe | 306 |
| 2. Zum Wandel des Volksbegriffes | 307 |
| 3. Zur Legitimation neben Art. 20 II GG | 309 |
| 4. Fazit | 310 |
| III. Kritik des Bundesverfassungsgerichts-Beschlusses zu den Wasserverbänden | 312 |
| I. Zusammenfassung der Ausführungen zur Lösung des Legitimationsproblems im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung | 314 |
| J. Beschränkung auf eigene Angelegenheiten | 315 |
| I. Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Nichtmitgliedern bei den Wasserverbänden | 315 |
| II. Behandlung der Problematik in Literatur und Rechtsprechung | 316 |
| 1. Unzulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten | 316 |
| 2. Zulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten und ihre Grenzen | 317 |
| a) Kollektiv demokratisches Legitimationsmodell | 317 |
| b) Weitere Modelle, die Entscheidungen gegenüber Nichtmitgliedern ausdrücklich zulassen | 318 |
| III. Kritische Betrachtung der Drittproblematik | 319 |
| 1. Unzulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten | 319 |
| 2. Zulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten | 320 |
| 3. Fazit | 322 |
| Kapitel 3: Aufnahme einer Ausnahmebestimmung zugunsten der funktionalen Selbstverwaltung in das Grundgesetz | 322 |
| A. Möglicher Inhalt einer Ausnahmebestimmung | 323 |
| B. Das Landesverfassungsrecht und das Erfordernis einer bundesverfassungsrechtlichen Regelung | 324 |
| C. Vereinbarkeit mit Art. 79 III GG | 325 |
| I. Volkssouveränität und Legitimationssubjekt | 326 |
| II. Demokratischer Gleichheitsgrundsatz | 328 |
| III. Legitimationsniveau | 330 |
| IV. Fazit | 331 |
| Gesamtergebnis | 333 |
| Literaturverzeichnis | 334 |
| Sachwortverzeichnis | 350 |
