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Die Verfassungsmäßigkeit administrativer Letztentscheidungsbefugnisse

Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren als Mittel zur Kompensation materiell-rechtlicher Defizite am Beispiel der Bundesnetzagentur im Telekommunikationsrecht

AutorFlorian Gonsior
VerlagMohr Siebeck
Erscheinungsjahr2018
ReiheStudien zum Regulierungsrecht 12
Seitenanzahl428 Seiten
ISBN9783161561696
FormatPDF
KopierschutzDRM
GerätePC/MAC/eReader/Tablet
Preis99,00 EUR
Ob administrative Letztentscheidungsbefugnisse mit den rechtsstaatlichen und demokratischen Anforderungen des Grundgesetzes vereinbar sind, wird meist ohne Berücksichtigung organisations- und verfahrensrechtlicher Aspekte beurteilt. Florian Gonsior untersucht, welche Bedeutung der Behördenorganisation und dem Verwaltungsverfahren im Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit administrativer Letztentscheidungsbefugnisse zukommt und inwiefern sich eine inhaltliche Regelungsschwäche des einfachen Rechts durch eine ausgeprägte Organisations- und Verfahrensgestaltung kompensieren lässt. Die gewonnenen Erkenntnisse werden anhand konkreter Vorschläge zur Modifizierung des Behördenaufbaus und des Verwaltungsverfahrens im Telekommunikationsrecht auf die Probe gestellt. Dabei dient das Recht der Telekommunikationsregulierung als Ausgangspunkt für allgemeine Überlegungen zum Zusammenhang von materiellem Recht, Organisations- und Verfahrensrecht.

Geboren 1987; Studium der Rechtswissenschaft an der Universität Bayreuth und der Universidad de Cantabria (Santander, Spanien); Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Dekanat der Rechts- und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Bayreuth; Referendariat im Bezirk des OLG Hamm; seit 2017 Rechtsanwalt in Düsseldorf.

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Inhaltsverzeichnis
Vorwort????????????????????????????8
Inhaltsübersicht??????????????????????????????????????????????10
Inhaltsverzeichnis??????????????????????????????????????????????????12
Abkürzungsverzeichnis????????????????????????????????????????????????????????22
Einleitung??????????????????????????????????24
A. Problemaufriss????????????????????????????????????????????????24
I. Besonderheiten des Regulierungsrechts??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????25
II. Verwaltungs- und verfassungsrechtliche Schwierigkeiten im Umgang mit dem Regulierungsrecht??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????26
III. Das Regulierungsermessen als Sinnbild für die Herausforderungen des Regulierungsrechts????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????28
IV. Die Bedeutung von Organisation und Verfahren im Zusammenhang mit administrativen Letztentscheidungsbefugnissen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????30
B. Forschungsbedarf????????????????????????????????????????????????????31
C. Gang der Untersuchung??????????????????????????????????????????????????????????????34
Erster Teil Die Eignung des Telekommunikationsrechts als Referenzgebiet der Untersuchung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????36
1. Kapitel: Besonderheiten des Telekommunikationsrechts????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????38
A. Regulierungsrecht??????????????????????????????????????????????????????38
B. Besonderheiten der materiell-rechtlichen Grundlagen im Bereich der telekommunikationsrechtlichen Marktregulierung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????43
I. Final geprägte Gesetzesstruktur??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????44
1. Der Zielkatalog des TKG??????????????????????????????????????????????????????????????????44
2. Die Einbindung der Ziele in die Befugnisnormen????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????45
a) Ähnlichkeit mit Planungsnormen????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????46
b) Finale Überformung der telekommunikationsrechtlichen Befugnisnormen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????49
II. Offene Tatbestände??????????????????????????????????????????????????????????51
1. § 21 TKG – Zugangsverpflichtungen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????52
2. § 30 TKG – Entgeltgenehmigung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????55
C. Herausforderungen im Telekommunikationssektor??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????57
I. Dynamik der Telekommunikationsmärkte????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????57
II. Komplexität der Regulierungsaufgabe????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????61
D. Das europarechtliche Leitbild einer „starken Regulierungsbehörde“??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????64
E. Fazit??????????????????????????????70
2. Kapitel: Die Behördenorganisation und das Verfahren der Marktregulierung im Telekommunikationsrecht??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????72
A. Die Organisation der Bundesnetzagentur????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????72
I. Errichtung????????????????????????????????????????72
II. Zuständigkeitsabgrenzungen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????74
1. Allgemeine Wettbewerbsbehörden????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????74
2. Fachverwaltung????????????????????????????????????????????????76
3. Landesbehörden????????????????????????????????????????????????76
III. Die Einbindung der Bundesnetzagentur in einen europäischen Regulierungsverbund????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????77
1. Befugnisse der Kommission im telekommunikationsrechtlichen Regulierungsverbund????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????78
2. Koordinierung mit anderen nationalen Regulierungsbehörden??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????79
3. Konsequenzen des europarechtlichen Regulierungskonzepts??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????80
IV. Aufbau der Bundesnetzagentur??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????81
1. Leitung??????????????????????????????????81
2. Fachabteilungen??????????????????????????????????????????????????83
3. Beschlusskammern????????????????????????????????????????????????????83
a) Bildung und Wesen??????????????????????????????????????????????????????84
b) Mitglieder????????????????????????????????????????86
c) Aufgaben????????????????????????????????????89
d) Unabhängigkeit???????????????????????????????????????????????????89
aa) Gegenüber der Ministerialbürokratie????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????90
bb) Gegenüber der Behördenleitung????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????93
cc) Europarechtskonforme Auslegung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????95
4. Beirat????????????????????????????????95
5. Wissenschaftliche Beratung????????????????????????????????????????????????????????????????????????98
B. Das Marktregulierungsverfahren im Telekommunikationsrecht??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????99
I. Marktdefinition nach § 10 TKG??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????100
II. Marktanalyse nach § 11 TKG??????????????????????????????????????????????????????????????????????????101
III. Erlass einer Regulierungsverfügung nach § 13 TKG????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????101
IV. Entgeltgenehmigungen??????????????????????????????????????????????????????????????103
V. Durchführung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens nach § 12 TKG??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????103
1. Nationales Konsultationsverfahren??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????103
2. Unionsweites Konsolidierungsverfahren??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????105
VI. Besonderheiten des Beschlusskammerverfahrens??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????106
C. Fazit??????????????????????????????109
Zweiter Teil Administrative Letztentscheidungsbefugnisse und ihre verfassungsrechtlichen Determinanten??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????110
3. Kapitel: Die allgemeine Dogmatik administrativer Letztentscheidungsbefugnisse??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????112
A. Das Grundmodell vollständiger rechtlicher und tatsächlicher Verwaltungskontrolle????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????112
B. Einschränkungen der gerichtlichen Kontrolldichte durch administrative Letztentscheidungsbefugnisse????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????114
I. Allgemeines Verwaltungsermessen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????115
II. Beurteilungsspielraum????????????????????????????????????????????????????????????????120
III. Planungsermessen????????????????????????????????????????????????????????123
C. Die normative Ermächtigungslehre????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????127
I. Die Kernaussage der normativen Ermächtigungslehre??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????128
II. Kriterien für eine administrative Letztentscheidungsbefugnis??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????129
III. Differenzierung zwischen Sachgründen, Erkennungsmerkmalen und verfassungsrechtlicher Zulässigkeit von administrativen Letztentscheidungsbefugnissen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????130
IV. Die Doppelstellung von Organisation und Verfahren als Erkennungsmerkmal und Rechtmäßigkeitsvoraussetzung administrativer Letztentscheidungsbefugnisse????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????131
D. Fazit??????????????????????????????133
4. Kapitel: Administrative Letztentscheidungsbefugnisse im Telekommunikationsrecht??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????135
A. Das Regulierungsermessen in der Rechtsprechung des BVerwG??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????135
I. Das Regulierungsermessen als neue Form der administrativen Letztentscheidungsbefugnis??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????136
II. Kontrollmaßstab????????????????????????????????????????????????????138
III. Ausdehnung des Anwendungsbereichs??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????139
IV. Die besondere Problemträchtigkeit????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????140
V. Mögliche Gründe für die Entwicklung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????143
B. Weitere administrative Letztentscheidungsbefugnisse im Telekommunikationsrecht????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????145
C. Bestätigung der Rechtsprechung zum Beurteilungsspielraum bei §§ 10, 11 TKG durch das BVerfG??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????146
D. Tendenzen zur Intensivierung der gerichtlichen Kontrolle bei administrativen Letztentscheidungsbefugnissen????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????149
E. Die Standpunkte aus der Literatur??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????150
F. Administrative Letztentscheidungsbefugnisse im Telekommunikationsrecht als Ausprägung funktionsgerechter Aufgabenwahrnehmung????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????154
I. Der Grundsatz funktionsgerechter Organstruktur als Ausprägung des Gewaltenteilungsgrundsatzes??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????155
II. Das Telekommunikationsrecht als Anwendungsfall des Grundsatzes funktionsgerechter Organstruktur????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????159
1. Besonderheiten der telekommunikationsrechtlichen Entscheidungsstrukturen????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????159
2. Notwendigkeit einer teilweisen Zurücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????162
a) Grenzen der gerichtlichen Kontrollkompetenz??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????163
b) Problematik der gerichtlichen Ingerenzen im Telekommunikationssektor????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????164
c) Konsequenzen für die Rechtfertigung administrativer Letztentscheidungsbefugnisse????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????165
G. Fazit??????????????????????????????167
5. Kapitel: Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Einräumung administrativer Letztentscheidungsbefugnisse????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????169
A. Die Bedeutung von Art. 19 Abs. 4 GG für die gerichtliche Kontrolldichte??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????170
I. Art. 19 Abs. 4 GG als Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????170
II. Art. 19 Abs. 4 GG und die gerichtliche Kontrolldichte????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????171
III. Die Bedeutung von Art. 19 Abs. 4 GG bei der Durchführung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle und der Einräumung administrativer Letztentscheidungsbefugnisse??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????175
1. Die Durchführung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????175
2. Die Einräumung administrativer Letztentscheidungsbefugnisse??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????176
B. Die Grundrechte in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????177
I. Das grundrechtliche Gebot umfassenden Rechtsschutzes????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????177
1. Administrative Letztentscheidungsbefugnisse als Beeinträchtigung der Grundrechte in ihrer prozeduralorganisatorischen Schutzdimension??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????178
2. Unterschiede zum Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????181
a) Gerichtliche Kontrolldichte??????????????????????????????????????????????????????????????????????????181
b) Adressat des Rechtsschutzanspruchs????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????182
II. Das Verhältnismäßigkeitsgebot als Maßstab der gesetzlichen Ausgestaltung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????183
C. Der Vorbehalt des Gesetzes????????????????????????????????????????????????????????????????????????185
I. Die Wesentlichkeitstheorie als Maßstab für die gesetzliche Regelungsdichte????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????187
II. Kriterien zur Bestimmung der Wesentlichkeit????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????191
1. Grundrechtsrelevanz??????????????????????????????????????????????????????????192
2. Weitere Kriterien für und gegen die Wesentlichkeit????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????193
III. Bedenken im Hinblick auf das Marktregulierungsrecht??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????195
1. Die gebotene materiell-rechtliche Regelungsdichte im Telekommunikationsrecht????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????196
2. Mangelnde inhaltliche Determinierung des Verwaltungshandelns????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????200
D. Das Demokratieprinzip??????????????????????????????????????????????????????????????201
I. Die demokratische Legitimation der Verwaltung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????201
II. Die Legitimationsmodi????????????????????????????????????????????????????????????????203
1. Organisatorisch-personelle Legitimation??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????205
2. Sachlich-inhaltliche Legitimation??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????205
3. Das Verhältnis der Legitimationsmodi zueinander??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????209
III. Bedenken im Hinblick auf das Marktregulierungsrecht??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????210
1. Schwache sachlich-inhaltliche Legitimation????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????211
2. Ungenügender Ausgleich durch die organisatorischpersonelle Legitimation??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????213
E. Das Bestimmtheitsgebot????????????????????????????????????????????????????????????????215
I. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben an die Bestimmtheit von Gesetzen????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????215
II. Bedenken im Hinblick auf das Marktregulierungsrecht????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????219
1. Fehlende Bestimmtheit wesentlicher gesetzlicher Vorgaben????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????219
2. Vorhersehbarkeitssteigerung durch Konzepte nach § 15a TKG?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????220
F. Fazit??????????????????????????????222
Dritter Teil Der Ausgleich materiell-rechtlicher Schwächen des TKG durch Organisations- und Verfahrensregelungen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????224
6. Kapitel: Die generelle Kompensationsfähigkeit materiell-rechtlicher Defizite durch Organisations- und Verfahrensrecht??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????226
A. Die allgemeinen Voraussetzungen der Kompensation eines rechtlich defizitären Zustands??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????227
B. Kompensation einer schwachen materiell-rechtlichen Regelungsdichte durch Organisation und Verfahren??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????228
I. Kompensationslage??????????????????????????????????????????????????????229
II. Kompensationsleistung????????????????????????????????????????????????????????????????230
III. Funktionszusammenhang??????????????????????????????????????????????????????????????????232
1. Die Bedeutung des Verfahrens für das Verwaltungshandeln??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????232
a) Traditionelle Konzeption: Nachrang des Verfahrensrechts??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????233
b) Gegenentwurf: Richtigkeitsgewähr durch Verfahren????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????237
aa) Gewähr der richtigen Anwendung des materiellen Rechts bei hoher materieller Regelungsdichte????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????237
bb) Kompensation fehlender materieller Vorgaben bei niedriger materieller Regelungsdichte????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????240
2. Richtigkeitsgewähr durch Organisationsrecht??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????245
3. Das Kompensationspotential einer Kontextsteuerung durch Organisation und Verfahren????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????247
C. Kompensation gerichtlicher Rechtsschutzdefizite durch behördlichen Rechtsschutz??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????249
I. Kompensationslage??????????????????????????????????????????????????????250
II. Kompensationsleistung????????????????????????????????????????????????????????????????251
1. Behördlicher und gerichtlicher Rechtsschutz??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????252
2. Die Verwaltungsentscheidung als zeitliche Zäsur??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????252
III. Funktionszusammenhang??????????????????????????????????????????????????????????????????253
1. Die Unergiebigkeit des Topos „Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren“ für die Kompensation gerichtlicher Rechtsschutzdefizite durch Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????254
2. Die Eigenständigkeit des behördlichen Rechtsschutzes gegenüber dem gerichtlichen Rechtsschutz??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????255
3. Ansatzpunkte für einen Funktionszusammenhang????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????258
a) Rechtsschutzkompensation durch nachgelagerte behördliche Kontrolle der Ausgangsentscheidung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????259
aa) Wesensmerkmale des gerichtlichen Rechtsschutzes????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????259
bb) Lediglich eingeschränkter Funktionszusammenhang zwischen gerichtlichem Rechtsschutzdefizit und organisations- und verfahrensrechtlicher Kompensationsleistung????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????261
b) Rechtsschutzkompensation im Vorfeld der Behördenentscheidung????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????264
aa) Gerichtlicher Rechtsschutz gegenüber gebundenen und ungebundenen Verwaltungsentscheidungen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????264
bb) Die Rechtsprechung zu Kollegialgremien??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????267
cc) Einschränkungen des Ansatzes??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????269
c) Rechtsschutzkompensation durch Stärkung der Verfahrensund Organisationskontrolle????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????270
aa) Rechtsschutzkompensation durch Verfahrens- und Organisationskontrolle????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????270
bb) Verdichtung der gesetzlichen Organisations- und Verfahrensregelungen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????273
cc) Tatsächliche Durchführung einer Verfahrens- und Organisationskontrolle??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????274
dd) (Teilweises) Abrücken von den Einschränkungen der Organisations- und Verfahrenskontrolle??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????275
(1) Beschränkung auf individualschützende Rechtsverstöße??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????276
(2) Heilung und Unbeachtlichkeit von formellen Fehlern nach §§ 45, 46 VwVfG????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????277
D. Fazit??????????????????????????????281
7. Kapitel: Die Rechtfertigung materiell-rechtlicher Defizite des Telekommunikationsrechts durch Organisation und Verfahren????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????283
A. Rechtsschutzkompensation durch Organisation und Verfahren?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????283
I. Nachgelagerter behördlicher Rechtsschutz????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????284
II. Vorgelagerter behördlicher Rechtsschutz????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????285
1. Beschlusskammern als Kollegialorgane????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????285
2. Besondere fachliche Legitimation????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????287
3. Besonderes Verfahren????????????????????????????????????????????????????????????289
a) Die Verknüpfung von öffentlicher mündlicher Verhandlung und Konsultationsverfahren????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????290
b) Das Beschlusskammerverfahren im Übrigen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????291
III. Ermöglichung einer Verfahrens- und Organisationskontrolle??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????292
1. Die Problematik des Konsultationsverfahrens nach § 12 Abs. 1 TKG????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????292
a) Der individualrechtsschützende Charakter des § 12 Abs. 1 TKG????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????292
b) Die mangelnde Detailliertheit der gesetzlichen Ausgestaltung des Konsultationsverfahrens????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????294
2. Übertragung der Kausalitätsrechtsprechung auf das Telekommunikationsrecht??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????295
B. Regelungsdichtekompensation durch Organisation und Verfahren???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????296
I. Kompensation des materiellen Steuerungsdefizits durch Organisationsregelungen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????296
II. Kompensation des materiellen Steuerungsdefizits durch Verfahrensregelungen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????299
III. Keine Kompensation für gesetzliche Unbestimmtheit??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????300
1. Kompensation durch Organisationsregelungen????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????300
2. Kompensation durch Verfahrensregelungen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????300
a) Das Konsistenz- und Abstimmungsgebot????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????301
b) Frühzeitige Einbeziehung in das Verfahren??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????302
C. Fazit??????????????????????????????303
Vierter Teil Vorschläge zur Änderung der Behördenorganisation und des Verwaltungsverfahrens im Bereich der telekommunikationsrechtlichen Marktregulierung????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????306
8. Kapitel: Die Beschlusskammerorganisation????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????308
A. Status quo????????????????????????????????????????308
B. Änderungsvorschläge??????????????????????????????????????????????????????????309
I. Zahl der Beschlusskammermitglieder????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????309
1. Zusätzliche Mitglieder in lediglich beratender Funktion oder als voll stimmberechtigte Entscheidungsträger???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????311
2. Die ideale Mitgliederzahl??????????????????????????????????????????????????????????????????????312
a) Vorbilder aus der deutschen Rechtsordnung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????312
aa) Beispiele aus dem Privatrecht????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????313
bb) Beispiele aus der Legislative????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????315
cc) Beispiele aus der Exekutive????????????????????????????????????????????????????????????????????????????315
dd) Beispiele aus der Judikative??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????316
ee) Schlussfolgerungen??????????????????????????????????????????????????????????319
b) Das Vorbild amerikanischer „agencies“??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????319
c) Untersuchungen zur optimalen Größe von Gremien????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????320
d) Plädoyer für fünf Mitglieder????????????????????????????????????????????????????????????????????????????324
II. Berufliche Qualifikation??????????????????????????????????????????????????????????????????????326
1. Besetzung bei einem Dreiergremium??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????326
a) Das Beispiel der österreichischen Telekom-Control-Kommission????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????326
b) Sinn und Unsinn einer gesetzlichen Regelung der Qualifikationsvoraussetzungen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????327
c) Vorschlag: Synthese des deutschen und des österreichischen Modells????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????328
2. Besetzung bei einem Fünfergremium??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????329
a) Keine Auswirkung auf nachträglichen behördlichen Rechtsschutz durch den verstärkten Einsatz von Juristen bei der Beschlusskammerentscheidung????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????329
b) Erhöhte Richtigkeitsgewähr der Beschlusskammerentscheidung durch den verstärkten Einsatz von Juristen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????330
c) Vorschlag: Erhöhung des Juristenanteils bei gleichzeitiger Beibehaltung der flexiblen Besetzung durch die BNetzA????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????332
3. Sonderfall Präsidentenkammer????????????????????????????????????????????????????????????????????????????332
III. Intensivierung der parlamentarischen Kontrolle????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????334
C. Bewertung337
I. Zusammenfassung der Vorschläge????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????337
II. Verfassungsrechtliche Effekte????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????337
9. Kapitel: Das Beschlusskammerverfahren??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????340
A. Status quo????????????????????????????????????????340
B. Änderungsvorschläge??????????????????????????????????????????????????????????340
I. Öffentliche mündliche Verhandlung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????341
II. Konsultationsverfahren??????????????????????????????????????????????????????????????????343
1. Detailliertere Regelung des Verfahrensablaufs??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????343
2. Persönlicher Schutzbereich????????????????????????????????????????????????????????????????????????344
III. Stärkere Berücksichtigung der Bedeutung des Verfahrens im Umgang mit Verfahrensfehlern????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????347
C. Bewertung??????????????????????????????????????348
I. Zusammenfassung der Vorschläge????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????348
II. Verfassungsrechtliche Effekte????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????348
10. Kapitel: Verwaltungsinterne Kontrolle????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????349
A. Status quo????????????????????????????????????????349
B. Änderungsvorschläge??????????????????????????????????????????????????????????349
I. Widerspruchsverfahren??????????????????????????????????????????????????????????????349
II. Andere Formen der Selbstkontrolle????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????351
1. Rechtsstellung und Zusammensetzung des Kontrollorgans??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????352
a) Fachkundiges Gremium????????????????????????????????????????????????????????????352
b) Unabhängigkeit????????????????????????????????????????????????353
2. Einbindung in das Verfahren??????????????????????????????????????????????????????????????????????????354
3. Vorgelagerter Rechtsschutz durch Beitrag zur Richtigkeitsgewähr??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????356
a) Stellungnahme zum Entscheidungsentwurf der Beschlusskammer????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????356
aa) Abgabe einer Stellungnahme durch das Kontrollgremium??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????357
bb) Abgrenzung gegenüber der Wahrnehmung von Rechtsprechungsfunktionen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????358
cc) Ermöglichung einer substantiierteren gerichtlichen Verfahrenskontrolle durch die behördliche Entscheidungsbegründung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????359
dd) Begrenzung der Verfahrensverzögerung??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????360
ee) Auswirkungen??????????????????????????????????????????????361
b) Aktive Einbindung in das Verwaltungsverfahren?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????361
aa) Beteiligung im Rahmen der öffentlichen mündlichen Verhandlung????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????362
bb) Beteiligung während des gesamten Verfahrens????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????364
4. Nachgelagerter Rechtsschutz??????????????????????????????????????????????????????????????????????????365
a) Denkbare Ausgestaltung????????????????????????????????????????????????????????????????365
b) Positiver Rechtsschutzeffekt????????????????????????????????????????????????????????????????????????????367
c) Probleme im Hinblick auf Art. 92 GG??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????368
C. Bewertung??????????????????????????????????????369
I. Zusammenfassung der Vorschläge????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????369
II. Verfassungsrechtliche Effekte????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????369
Fünfter Teil Resümee??????????????????????????????????????????????????????372
11. Kapitel: Bedeutung und Potential organisations- und verfahrensrechtlicher Lösungen??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????374
A. Schlussfolgerungen für das Verfassungsrecht??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????375
I. Die Trennung des verfassungsrechtlichen und des verwaltungsrechtlichen Diskurses????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????375
II. Vorbehalt des Gesetzes??????????????????????????????????????????????????????????????????379
III. Demokratieprinzip??????????????????????????????????????????????????????????381
IV. Bestimmtheitsgebot??????????????????????????????????????????????????????????383
V. Effektiver Rechtsschutz??????????????????????????????????????????????????????????????????383
B. Schlussfolgerungen für die Dogmatik administrativer Letztentscheidungsbefugnisse????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????384
I. Folgen für die Ermittlung administrativer Letztentscheidungsbefugnisse und für deren Zulässigkeit??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????385
II. Notwendigkeit stärkerer Differenzierung????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????389
C. Schlussfolgerungen für das Telekommunikationsrecht????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????390
D. Schlussfolgerungen für das übrige Verwaltungsrecht????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????391
Literaturverzeichnis??????????????????????????????????????????????????????394
Sachverzeichnis????????????????????????????????????????????426

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