Kommunale Selbstverwaltung
Die Tageszeitung Rheinpfalz wollte bei einer Straßenumfrage von Jugendlichen wissen, was für eine Staatsform Deutschland sei. Die Antwort eines Befragten mit zustimmendem Nicken der Umstehenden: eine Bürokratie. Diese offenbare Erfahrung ist symptomatisch für die Situation. Der Bürger nimmt den Staat als Behörde wahr. Dabei differenziert er in der Regel nicht, ob er mit einer Bundes-, Landes- oder Kommunalverwaltung zu tun hat. Ihm sind die vom Grundgesetz und von den Landesverfassungen normierten Zuständigkeiten nicht geläufig. Will der Bürger etwas vom Staat, wendet er sich an seine Kommune (ausgenommen staatliche Hochschulen und teilweise Arbeitsagenturen des Bundes und gesetzliche Sozialversicherungen).
Doch die kommunale Selbstverwaltung im Sinne bürgerschaftlicher Selbstgestaltung kann nicht halten, was sie verspricht. Zwar sehen die je nach Land unterschiedlichen Kommunalverfassungen (Gemeinde und Kreisordnungen) politische Handlungsspielräume und eine unmittelbare Verankerung in der Bürgerschaft vor, doch die Entscheidungen über die Art und Weise der zu erfüllenden öffentlichen Aufgaben treffen weniger die Gemeindevertretungen als Dritte, nämlich das Land, zum Teil auch der Bund und selbst die Europäische Union.
Gemeinden und Kreise besitzen keine Verfassungsautonomie. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie, die Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz und die Landesverfassungen verbürgen, ist den Gemeinden und Gemeindeverbänden ausdrücklich nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet. Das heißt, sie sind von den staatlich gesetzten Regelungen abhängig.
Dieser allgemeine Gesetzesvorbehalt erstreckt sich auf alle örtlichen Angelegenheiten und schränkt dementsprechend die kommunale Organisations-, Personal-, Rechtsetzungs-, Planungs- und Finanzhoheit ein. Mehr noch: trotz der im Vergleich zum Staat besseren demokratischen Legitimation kommunaler Entscheidungen haben die Gemeinderäte und Kreistage kaum noch über substanzielle kommunale Aufgaben zu beschließen. Sie erfüllen ganz überwiegend (hochgezonte) staatliche Aufgaben und sind insoweit bloße Ausführungsorgane für die Länder und den Bund. Bürgerschaftliche Selbstgestaltung leidet auch darunter, dass immer mehr Staatsaufgaben zur Erledigung überwälzt werden, einschneidende Gerichtsentscheidungen die kommunaleigene Daseinsvorsorge erschweren, das Gemeindesteuersystem unzulänglich ist und staatliche Zuweisungen unumgänglich machen, die wiederum Sache des Landes sind.
Auf Landes- oder Bundesebene haben die Kommunen keine Vertretung; anders als die Länder, die mit dem Bundesrat ein Organ und damit Mitentscheidungsrechte auf Bundesebene besitzen.
Ein Erstarken der Kommunen ist von Gesetzgeberseite vorerst nicht zu erwarten. Sie sind seit der preußischen Städteordnung von 1808 des Reichsfreiherrn vom und zum Stein (1757-1831) staatsrechtlich ein Teil der Länder und deren Regelungsmacht unterworfen. Im Mittelalter war das anders, als die Städte sich noch selbst ihre Verfassung geben konnten. Dort, wo Städte vor der Konstituierung des Staates bestanden (z.B. in den USA), verfügen sie über eine eigene Charta. Vielleicht gelingt es gewichtigen landesübergreifenden Metropolregionen in Deutschland, hier angemessene Vorstöße zu unternehmen.