1 Einleitung (S. 1)

1.1 Problemaufriss

Ein prägendes Kennzeichen des politischen Systems Deutschlands ist die bundesstaatliche Ordnung. International einmalig erfolgt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Bundesländern nicht nach materiellen, sondern nach funktionellen Kriterien: Die Verabschiedung von Gesetzen obliegt mit Ausnahmen dem Bund, die Umsetzung dagegen den Bundesländern. Im Laufe der Zeit haben die Bundesländer vermehrt Gesetzgebungskompetenzen an den Bund abgegeben und wurden dafür mit Mitsprache- und Zustimmungsrechten an der Gesetzgebung des Bundes kompensiert.

Mittlerweile bedarf die Mehrzahl aller Gesetzgebungsvorhaben des Bundes der Zustimmung des Bundesrates. Das Resultat ist ein System der politischen Entscheidungsfindung, das oft als Verhandlungsdemokratie bezeichnet wird und zu einer hohen Politikverflechtung von Bund und Ländern geführt hat. Seit den 1970er Jahren ist dieses System der Politikverflechtung immer wieder dafür kritisiert worden, dass es sowohl die Handlungsautonomie des Bundes als auch der Länder stark einschränkt.

Katzenstein hat hierfür den Begriff des „semi-souveränen Staates Deutschland" geprägt (Katzenstein 1987). Obwohl die bundesstaatliche Ordnung während der Wiedervereinigung als politisches Ordnungsprinzip noch unumstritten war, wird mittlerweile von der Mehrzahl der öffentlichen Meinungsträger und auch von vielen politikwissenschaftlichen Autoren die Forderung nach einer grundlegenden Reform der bundesstaatlichen Ordnung erhoben.

Sie verweisen darauf, dass Entscheidungsprozesse aufgrund der hohen Anzahl von Akteuren mit Vetomacht und der Unvereinbarkeit der Handlungslogiken des Föderalismus und des Parteienwettbewerbs zu lange dauern und deshalb mit Minimalkompromissen oder in der Blockade, der „Politikverflechtungsfalle" (Scharpf 1985), enden. Regelmäßig, so die Kritik, kommt es nur zu inkrementellen Reformen, die den Status-Quo fortschreiben und gesellschaftliche Handlungserfordernisse systematisch verfehlen.

Ausgehend von dieser Kritik wird eine grundlegende Reform der bundesstaatlichen Ordnung als einziger Ausweg gesehen, die zu einer Entflechtung der politischen Handlungsebenen führt und Anreize für einen stärkeren Wettbewerb der Länder setzt (vgl. Scharpf 2004, Margedant 2003, Lehmbruch 2002, Grimm 2001). Kritiker dieser pauschalen Kritik des deutschen Föderalismus betonen dagegen, dass trotz der Politikverflechtung immer wieder grundlegende Reformen in Deutschland umgesetzt worden sind.

Sie verweisen auch auf die Ergebnisse vergleichender politikwissenschaftlicher Studien, denen zu Folge föderativ verfasste Staaten in einem Leistungsvergleich aller Indu- striestaaten keinesfalls schlechter abschneiden als unitarisch verfasste Staaten (Wachendorfer- Schmidt 2000, Jeffrey 1999, Lijphart 1999).

Auch mehrere Studien, welche die umweltpolitische Leistungsbilanz der OECD-Länder vergleichen, weisen der Variable Föderalismus nur eine geringe (bis gar keine) Erklärungskraft für die Performanz von Umweltpolitik zu (Scruggs 2003, Jahn und Wälti 2003, Lafferty und Meadowcraft 2000, Weidner und Jänicke, 2002, Jänicke und Weidner, 1997). Die eher negative Wahrnehmung des Föderalismus in Deutschland steht auch im interessanten Kontrast zum internationalen Trend der Politikentwicklung: Im Verlauf der letzten zwei Jahrzehnte hat der Föderalismus als politisches Ordnungsprinzip weltweit an Attraktivität gewonnen, die Mehrzahl der Industrieländer weist mittlerweile eine bundesstaatliche Ordnung auf (Benz 2003).

Allerdings ist der Verflechtungsgrad der meisten föderalen Systeme nicht ähnlich hoch wie der Verflechtungsgrad des deutschen Föderalismus (Benz 2001). Kritiker wie Verteidiger des deutschen Föderalismus stimmen darüber überein, dass die Kosten einer politischen Entscheidung relativ hoch sind, da sie langwierige Verhandlungs- und Abstimmungsprozesse erfordern, die überschattet sind von der Möglichkeit, dass einer von vielen Veto-Spielern sein Veto einlegt und den Prozess blockiert.