II. Schutzgrundsatz und Vorsorgegebot (S. 204-205)

Dass die beiden genannten Chemikalien im Zentrum des damaligen Interesses standen, hat die Gestaltung von BImSchG und TA Luft nachhaltig beeinflusst. Zum einen lagen schon damals epidemiologisch abgesicherte Daten über die Wirkungen von Schwefeldioxid und Stickoxiden auf die menschliche Gesundheit vor, so dass der Gesetz- und Vorschriftengeber ein recht klares Bild davon hatte, welche Schäden bei welcher Schadstoffkonzentration in Kauf genommen würden. Zum anderen setzt bei beiden Substanzen eine schädliche Wirkung, abhängig von Alter und Gesundheitszustand der Betroffenen, erst bei Überschreiten eines bestimmten Konzentrationswerts ein (Wirkungsschwelle oder no-effect-level). Diese Wirkungsschwellen boten sich an, um zwischen „gefährlichen“ und „nicht gefährlichen“ Schadstoffkonzentrationen im Sinne von § 3 Abs. 1 BImSchG zu unterscheiden.

Das BImSchG und insbesondere die TA Luft greifen sie auf, indem sie die Genehmigungsfähigkeit von genehmigungsbedürftigen Anlagen hinsichtlich des Schutzgrundsatzes (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) an die Einhaltung von Immissionskonzentrationswerten bestimmter Leitsubstanzen – allen voran SO2 und NOx – knüpfen. Die erlaubten Immissionskonzentrationen markieren die Gefahrenschwelle und sollen für durchschnittlich gesunde Erwachsene keine Gesundheitsschäden erwarten lassen. Anderes gilt für ältere Personen und Kinder, und auch Pflanzen weisen teilweise eine größere Empfindlichkeit gegenüber diesen toxischen Stoffen auf (Problematik des „Waldsterbens“).

Für die ganze Bandbreite an sonstigen Schadstoffen, für die keine Grenzwerte ausgewiesen werden, die aber gleichwohl regelmäßig im Abgas von industriellen Anlagen enthalten sind, gilt wegen der Fokussierung auf einige wenige Leitsubstanzen, dass sich die Regelungen nur dann als überzeugend darstellen, wenn und soweit die Einhaltung der Grenzwerte für die Leitsubstanzen die Einhaltung unbedenklicher Immissionskonzentrationen auch der übrigen Chemikalien erwarten lässt. Das ist dann der Fall, wenn es sich um typische Nebenprodukte von industriellen Verbrennungsprozessen handelt, für welche die TA Luft im Wesentlichen entwickelt worden ist.

Die TALuft erfasst darüber hinaus weitere Substanzen durch die Festsetzung einer Reihe von Emissionsgrenzwerten, insbesondere für krebserregende und andere hochtoxische Stoffe.11 Emissionsgrenzwerte sollen Ausdruck des Vorsorgegebots, nicht des Schutzgrundsatzes sein. Das ist besonders deshalb von Bedeutung, weil an die Unterscheidung von Schutz und Vorsorge eine Konsequenz von großer Tragweite für die Effektivität der Regelung geknüpft wird: Während der Schutzgrundsatz auch von betroffenen Dritten einklagbar ist, wenn sie zu einem indivi dualisierbaren und von der Norm geschützten Personenkreis zählen („Drittschutz“ nach der Schutznormtheorie), lehnt das Bundesverwaltungsgericht eine drittschützende Wirkung für das Vorsorgegebot mit der Begründung ab, die Vorsorge diene der Allgemeinheit, nicht einem abgrenzbaren Personenkreis.

Auf einen kurzen Nenner gebracht, interpretiert die TA Luft den auf die Gefahrenabwehr bezogenen Schutzgrundsatz im Sinne eines rezeptororientierten Immissionsschutzes unter Einbeziehung bekannter Wirkungsschwellen, das Vorsorgegebot hingegen als Gebot zur Minimierung von Emissionen nach dem Maßstab der Verhältnismäßigkeit. Für Schadstoffe, für die sich kein no-effect-level angeben lässt – darunter viele kanzerogene Substanzen –, leuchtet diese Zuordnung nicht ohne weiteres ein.

Krebserkrankungen sind in der Regel so erhebliche Schädigungen der menschlichen Gesundheit, dass schon kleine Wahrscheinlichkeitsgrade genügen können, um einen Gefahrentatbestand zu begründen. Lässt sich aber keine Wirkungsschwelle bestimmen, entfällt die mit dem herkömmlichen Konzept heranzuziehende Grenze zwischen Gefahrenabwehr nach Schutzgrundsatz einerseits und dem Vorsorgegebot andererseits. Zunächst hatte die TA Luft darauf nur die Antwort der Festsetzung von Emissionsgrenzwerten, was vom Ansatz her jedoch nicht sicherstellte, dass die Immissionssituation insgesamt im Rahmen akzeptabler Risken blieb.