Im Teil I dieser Arbeit wird zunächst die Entwicklung der europäischen Sozialpolitik und der Rahmen der Zusammenarbeit im Bereich der Alterssicherung dargestellt. Zu Beginn wird eine Auslegung des Begriffes der Effektivität in den Rentenversicherungssystemen erfolgen, welche die Basis für die weitere Ausführung bilden soll.
Mit Effektivität wird das Verhältnis von erreichtem Ziel zum definierten Ziel bezeichnet. Ein Verhalten ist dann effektiv, wenn es ein vorgegebenes Ziel erreicht. Grundbedingung für das Erreichen von Zielen ist: zu wissen, welches Ziel man hat, was einen befähigt, dieses Ziel zu erreichen oder auch was ihn daran hindert. Effektivität heißt auch, richtige Entscheidungen zu treffen, die richtigen Dinge zu tun. Die Wirksamkeit des Tuns im Gesamtzusammenhang und damit die Orientierung auf das Ziel sind vorrangig[1].
Das Ziel dieser Arbeit ist es, die bestehenden Rentenversicherungssysteme in Deutschland, Polen und Schweden auf ihre Effektivität zu untersuchen.
Die in dieser Arbeit zu untersuchende Effektivität der Rentenversicherungs-systeme setzt sich aus den vorgegebenen Rahmenprinzipien und Zielen der offenen Methode der Koordinierung zusammen.
Effektive Rentenversicherungssysteme sind somit diese, welche die Angemessenheit der Renten bewahren. Dabei soll sowohl allen Menschen Zugang zu staatlichen und/oder privaten Rentensystemen geboten, die intergenerative Solidarität gefördert, als auch ein angemessener Lebensstandard nach der Pensionierung beibehalten werden können.
Von effektiven Rentenversicherungssystemen kann gesprochen werden, wenn die finanzielle Tragfähigkeit der Rentensysteme erhalten bleibt. Dabei spielt unter anderem die Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik eine wesentliche Rolle, wobei einerseits ein hohes Beschäftigungsniveau erreicht und andererseits die Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitskräfte gefördert werden soll.
Letzten Endes sind Rentenversicherungssysteme dann effektiv, wenn sie auf veränderte Bedürfnisse der Wirtschaft, Gesellschaft und des Einzelnen reagieren und dementsprechend modernisiert werden. Dabei sollen die Rentensysteme mit den Erfordernissen der Flexibilität und Sicherheit auf dem Arbeitsmarkt vereinbar sein. Die Arbeitsmarktmobilität innerhalb der EU muss berücksichtigt werden damit keine unangemessenen Einbußen bei Rentenansprüchen entstehen. Transparenz und Anpassungsfähigkeit der Rentenversicherungssysteme, die sowohl das Vertrauen der Bürger in die Systeme erhalten als auch ein effizientes Monitoring der Rentenpolitik erlauben, tragen zur Effektivität eines Rentenversicherungssystems ebenfalls bei[2]. Die auf diese Weise definierte Effektivität soll das Output dieser Arbeit bilden.
Die Idee, eine Integration der Staaten Europas wirtschaftlich anzutreiben, führte 1957 zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, die ursprünglich „nur“ eine Wirtschaftsgemeinschaft war.
Soziale und sozialpolitische Fragen spielten zunächst nur eine sehr untergeordnete Rolle. Eine Harmonisierung der Sozialsysteme wurde zu der Zeit nicht als wünschenswert gesehen, so dass die Sozialpolitik auf europäischer Ebene nur als ein Nebenprodukt zu dem vorrangigen Ziel einer Wirtschaftsunion zu verstehen war. Jegliche Kompetenzen der EG, harmonisierende Normen auf dem Gebiet der Sozialpolitik zu erlassen, wurden nur sehr vorsichtig bestimmt. Auch der 1960 gegründete Europäische Sozialfonds hatte nur eine marginale Funktion. Das maßgebliche Ziel war die wirtschaftliche Zusammenarbeit. Bei politischen und gesellschaftlichen Fragen, welche die nationale Sozialpolitik weitestgehend gestalten, wurde die Entscheidungskraft den Mitgliedsstaaten überlassen. Somit konnte die Souveränität der Mitgliedsstaaten in der internen Politikgestaltung bewahrt werden.
Die europäische Sozialpolitik entwickelte sich nur sehr langsam. Sie beschränkte sich auf soziale Fragen, welche sich im Zusammenhang des freien Personenverkehrs herausgebildet haben.
Anfänglich fanden sich nur zwei sozialrechtlich relevante Vorschriften im EG-Vertrag – im Artikel 119 (141 neue Fassung)[3] wird Gleichbehandlung von Männern und Frauen beim Arbeitsentgelt vorgeschrieben und im Artikel 51 (42 neue Fassung)[4] wird auferlegt, Rechtsregeln zu erlassen, die dafür sorgen, dass keinem Arbeitnehmer sozialrechtliche Nachteile entstehen, wenn sie die im Artikel 48 (neue Fassung 39)[5] vorgesehene Freizügigkeit der Arbeitnehmer in Anspruch nehmen. Derartige Nachteile könnten beispielsweise durch Ausfälle von Versicherungszeiten in der heimischen Rentenversicherung während einer Beschäftigung im EU-Ausland entstehen.
Erst in den 70-er Jahren, verursacht durch die wirtschaftliche Rezession und den Anstieg der Arbeitslosenquote in Westeuropa, gewannen die Aufgaben im Bereich der Sozialpolitik an Bedeutung.
In der Verordnung 1408/71[6] sowie der dazugehörigen Durchführungsverordnung 574/72[7] wurden Regelungssysteme errichtet, welche den Arbeitnehmern das Recht auf soziale Sicherung gewährleisten, wenn sie innerhalb der EU zu- oder abwandern, um in einem anderen Mitgliedsstaat zu leben und zu arbeiten.
Die von der EG-Kommission ausgearbeitete Charta sozialer Grundrechte für Arbeitnehmer[8] wurde 1989 von elf Mitgliedsstaaten verabschiedet, blieb jedoch rechtlich unverbindlich. Im Vorfeld wurde dabei zum ersten Mal die Grundlage einer „Konvergenzstrategie“, welche gemeinschaftliche, soziale Standards unter Vereinbarung einer gemeinsamen Richtung verwirklichen sollte, diskutiert. Rechtlich unverbindlich folgte daraus 1992 die Empfehlung des Rates zur Annäherung der Sozialpolitik in allen Bereichen der sozialen Sicherungssysteme der Mitgliedsstaaten[9]. Diese Empfehlung stieß jedoch auf Widerstand seitens der Mitgliedsstaaten. Von der Kommission wurden nur Länderberichte über die nationalen Sozialsysteme, ohne nähere Kriterien, erstellt.
Zu einer Kompetenzerweiterung kam es erst 1992 mit dem Vertrag von Maastricht. Gemäß Artikel 137 III[10] darf der Rat einstimmig Richtlinien zur „sozialen Sicherheit und zum sozialen Schutz der Arbeitnehmer“ verabschieden. Das Erfordernis der Einstimmigkeit sowie der Widerstand der Mitgliedstaaten gegen verbindliche Sozialregeln sind jedoch noch zu groß, so dass von diesem Artikel kein Gebrauch gemacht worden ist.
Die soziale Beträchtlichkeit in der Gemeinschaft wurde mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam 1999 erheblich verstärkt. Als Ziel europäischer Sozialpolitik wurde im Artikel 136 die „Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, (…) angemessener sozialer Schutz, (…) dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen“[11] benannt. Obwohl für den Bereich der Sozialpolitik weiterhin die Mitgliedsstaaten zuständig sind, kann die Gemeinschaft Anregungen und Impulse bei der Anpassung der Sozialsysteme an veränderte Rahmenbedingungen geben. In ihrem Bericht über die soziale Sicherheit in Europa stellte die Kommission vier sozialpolitische Ziele dar, die die soziale Sicherheit in der EU modernisieren sollten. Zu diesen Zielen gehört:
1. Dafür zu sorgen, dass Arbeit sich lohnt und dass das Einkommen gesichert ist
2. Die Renten sicher und die Rentensysteme langfristig finanzierbar machen
3. Die soziale Eingliederung fördern
4. Eine hohe, Qualitätsansprüchen genügende und langfristig finanzierbare Gesundheitsversorgung sichern[12].
Auf der Konferenz von Lissabon im März 2001 wurde vom Rat eine Studie über die Entwicklung des Sozialschutzes in Langzeitperspektive in Auftrag gegeben. Diese Studie stellte den Ausgangspunkt für die strategische Kooperation, die so genannte „Offene Methode der Koordinierung“ dar. Dabei sollen auf der Grundlage von gemeinsam entwickelten Kriterien und Zielvorgaben, nationale Aktionspläne über das Erreichen dieser Ziele in einzelnen Mitgliedsstaaten in verschiedenen Bereichen der Sozialpolitik erstellt werden. Um die Mitwirkung der Mitgliedsstaaten bei der Ausarbeitung nationaler Reformvorhaben zu verbessern, wurde der Europäische Sozialausschuss ins Leben gerufen. Mit der Einrichtung des ESSA sowie der damit verbundenen Möglichkeit, Empfehlungen für einzelne Mitgliedsstaaten auszusprechen, wurde der politische Druck zur Zusammenarbeit erhöht. Dadurch konnte der Eindruck gewonnen werden, dass die einzelnen Mitgliedsstaaten im Zeitalter der Globalisierung den Abstimmungsbedarf stärker spüren und schneller als bisher zur Kooperation bereit sind. Ferner wurde erkannt, dass die Sozialpolitik nicht mehr als Nebenprodukt zu der Wirtschaftspolitik angesehen werden kann, sondern dass beide...
