5 Private Finanzierung: Nachverhandlungsdesign und Auswirkung auf die Beurteilung einzelner Instrumente (S. 137-138)

In der bisherigen Analyse wurde davon ausgegangen, dass die Art der Kapitalbereitstellung für das PPP-Projekt irrelevant für die Durchführung von Nachverhandlungen ist. Diese Annahme wird in diesem Kapitel aufgehoben und der Einfluss von privaten Kapitalgebern analysiert. In Abschnitt 5.1 wird kurz die ökonomische Rationalität der Nutzung privaten Kapitals in PPP-Projekten dargestellt. Bezüglich des Einflusses von Kapitalgebern auf Nachverhandlungen ist insbesondere eine Analyse der ersten Nachverhandlungsstufe relevant.

In Abschnitt 5.2 wird daher untersucht, welche Klauseln zur Einbeziehung privater Kapitalgeber in realwirtschaftliche Anpassungen in PPP-Verträge aufgenommen werden sollten. Dabei wird angenommen, dass der Betreiber eine Projektfinanzierung als Grundform privater Finanzierung nutzt. In Abschnitt 5.3 wird in einem Exkurs diskutiert, wie die öffentliche Hand unterschiedliche private Finanzierungsinstrumente unter besonderer Berücksichtigung der Nachverhandlungsproblematik beurteilen sollte. Die Diskussion wird jeweils durch die Darstellung empirischer Ergebnisse aus dem britischen und deutschen Markt ergänzt.

5.1 Rationalität der Nutzung privaten Kapitals

Die Nutzung privaten Kapitals für die Finanzierung der typischerweise hohen Anfangsinvestitionen in PPP-Projekten kann grundsätzlich sinnvoll sein. Aufgrund seiner Absicherungs- und Anreizwirkungen kann es die Durchsetzung der vertraglichen Risikoallokation im PPPVertrag zu geringeren Kosten ermöglichen als alternative Instrumente, z. B. die Durchsetzung von Verträgen über Verfahren im Rahmen der allgemeinen Gerichtsbarkeit.375 Bei einem PPP-Projekt mit langfristiger Übertragung der Kostenrisiken und privater Finanzierung tragen zunächst der Betreiber und seine Kapitalgeber die Auswirkungen negativer Abweichungen von der Planung.

Der Betreiber und seine Kapitalgeber werden Verluste aus dem Projekt, die aus Kostenerhöhungen und Einnahmeminderungen resultieren können, mindestens bis zur Höhe des jeweilig ausstehenden Kapitals akzeptieren.376 Denn in diesem Falle ist der Wert des im Projekt gebundenen Kapitals größer als Null. Bei adäquater Ausgestaltung der Vertragsregeln fallen Schäden bei der öffentlichen Hand erst an, wenn der kumulierte Gesamtschaden aus dem Projekt über das noch ausstehende Kapital hinausgeht. Insofern haben private Kapitalgeber Anreize den Betreiber zu kontrollieren und auf die Risikorealisierung einzuwirken, solange die kumulierten Verluste aus dem Projekt kleiner sind als das noch ausstehende Kapital.

Dementsprechend können die Absicherungs- und Anreizwirkungen privaten Kapitals die Kosteneffizienz eines PPP-Projekts erhöhen. Hierfür muss jedoch ein adäquater Absicherungsumfang gewählt werden, denn sowohl die vollständige Absicherung gegen Schäden aus dem Projekt und damit Tragung aller potenziellen Risiken durch die Kapitalgeber als auch der Verzicht auf Absicherung bei zeitnaher Vergütung und damit Risikotragung durch die öffentliche Hand sind mit hohen Kosten verbunden.

Bei vollständiger Risikotragung durch private Kapitalgeber sind die Anreizwirkungen zwar stark ausgeprägt, so dass die erwarteten Verluste aus dem Projekt geringer ausfallen, es sind jedoch aufgrund der Risikoaversion privater Unternehmen hohe Finanzierungskosten zu berücksichtigen. Bei Verzicht auf Absicherung und damit Risikotragung durch die öffentliche Hand entstehen zwar geringere Kosten der Risikoübernahme durch die grundsätzlich geringe Risikoaversion der öffentlichen Hand. Die erwarteten Verluste aus dem Projekt werden aufgrund reduzierter Anreizwirkungen für den Betreiber hingegen höher ausfallen.