A. Übermäßige Staatsverschuldung

I. Der Krisenbefund

1. Stetig wachsende Schulden

Deutschland ist hochverschuldet und der Gesamtschuldenstand von Bund, Ländern und Gemeinden steigt ständig.1 Während die Staatsverschuldung in den ersten 15 Jahren der Bundesrepublik maßvoll blieb, setzte sich seit 1967 – markiert durch die 15.2 und die 20. Änderung des Grundgesetzes3 – der Gedanke durch, die Konjunktur durch den Staatshaushalt und insbesondere den Staatskredit steuern zu sollen. Seit Mitte der 70er Jahre ist die Staatsverschuldung dann deutlich gestiegen, seitdem – mit einer Ausnahme 1990/91 – jährlich überproportional gewachsen.4 Die Schulden sind in den letzten 20 Jahren besonders markant vermehrt worden: Während der Schuldenstand für die Bundesrepublik Deutschland 1991 600 Milliarden Euro betrug, erreichte er 2000 bereits eine Summe von 1 200 Milliarden Euro und hat im Jahre 2010 die 2-Billionen-Grenze überschritten.5

Diese gewaltige Schuldenlast wird begleitet von einer stets wachsenden Geldmenge in privater Hand.6 Das Geld dient nicht mehr nur der persönlichen Freiheit, um ein Haus und eine Fabrik zu erwerben, den Kindern eine gute Ausbildung zu ermöglichen und mit der Familie in ferne Länder zu reisen, die Wohnung mit Kunst und wertvollen Büchern auszustatten. Weiteres Geld wird flüssig, überflüssig. Mit diesem Geld werden nicht mehr Güter und Dienstleistungen gekauft. Es dient vor allem dazu, das Wissen vom wachsenden Geldkonto zu genießen, die Macht des Geldes zu erleben, immer wieder zu versuchen, Geld gegen Geld gewinnbringend zu tauschen, das Geld im Abenteuer von Spiel und Wette zu mehren.

Die Flüchtigkeit, Ungebundenheit, Beliebigkeit des Geldes braucht einen klaren rechtlichen Rahmen. Doch der Finanzmarkt verbirgt sich als Akteur, der Geld vermehrt und Kredite in der Anonymität des Globalen gibt. Er kennt kaum Grenzen und folgt in der Gewinnmaximierung einem Prinzip des Nimmersatt. Der Staat hält sich bislang in der Regulierung des Marktes zurück, erfährt auch im weltumspannenden Markt von Geld und Krediten die Grenzen seiner Regelungsmacht. Die Europäische Union kennt klare Regeln der Kapitalverkehrsfreiheit und der Schuldengrenzen, neigt gegenwärtig aber zu stetigen Grenzüberschreitungen, zum wechselnden Handeln innerhalb und außerhalb des Rechts, zu einem pragmatischen Arrangement. Das Ziel, die Stabilität des Geldwerts zu sichern, gerät aus dem Blickfeld. Die haushaltswirtschaftliche Eigenverantwortlichkeit der Mitgliedstaaten weicht einer Hoffnung auf eine im Irgendwo verankerten Stabilität. Die Europäische Union sucht die Geld- und Finanzentscheidungen zu zentralisieren und verbindet damit die Erwartung, der große Etat werde den Finanzmarkt nicht begehrlicher machen, sondern könne so viel Druck entfalten, dass Kreditgeber und Ratingagenturen weichen werden. Doch der Griff in eine große Kasse ist oft ertragreicher als die Auseinandersetzung mit vielen autonomen Haushaltsgesetzgebern.

In dieser Entwicklung wird das Recht von einer verbindlichen Regel zu einem Verhaltensvorschlag, wird zu einem Recht auf Rädern, das sich stetig bewegt, sich fast ohne Ziel und Haltepunkt verändert. Die pauschalen Ziele von Wirtschaftswachstum, gesamtwirtschaftlichem Gleichgewicht, Integration bleiben vage. Nur ein Rechtsatz scheint prägnant und unerbittlich: Die Darlehensschuld muss erfüllt werden.

Ob ein Staat seine Schulden tragen kann, hängt von der Wirtschaftsleistung und der Steuerkraft des Landes ab, ebenso von der Entwicklung seiner Bevölkerung und deren Bildung. Wesentlich ist auch die Bereitschaft der politischen Organe, ihre Ausgabenpolitik zu mäßigen und ihre Steuererträge zum Maß der Staatsleistungen zu machen. Der verschuldete Staat wird von der Geschäftsstrategie der Kreditgeber abhängig, die in Würdigung seiner Bonität über die Zinsen für neue Staatsanleihen entscheiden.

Die Europäische Union begrenzt den zulässigen Schuldenstand eines Mitgliedsstaates. Die geplante oder tatsächliche Neuverschuldung darf nicht 3 Prozent, der öffentliche Schuldenstand nicht 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) zu Marktpreisen überschreiten.7 Hätten Deutschland und die anderen Euro-Staaten dieses Recht beachtet, gäbe es die Schuldenkrise nicht.

Nach diesem Maßstab betrug der Schuldenstand Deutschlands 1991 noch 39,07, 1995 dann 55,11 Prozent des BIP. 2002 näherte sich die Gesamtschuld mit 59,90 Prozent schon bedenklich der Obergrenze von 60 Prozent des BIP. Im Jahre 2003 wurde erstmals der europarechtlich zulässige Gesamtschuldenstand von höchstens 60 Prozent des BIP überschritten. Der Schuldenstand betrug 63,22 Prozent des BIP. Die Schuld ist bis 2005 ständig weiter auf 66,98 Prozent des BIP gestiegen, hat sich in den folgenden Jahren bis 2008 auf 63,78 Prozent des BIP verringert, ist danach wieder gestiegen, 2009 auf 71,36, 2010 auf 81,22 Prozent des BIP.8 Mit dem Schuldenabbau ist bisher nicht begonnen worden, obwohl das Grundgesetz den Abbau des bestehenden Defizits ab dem Haushaltsjahr 2011 ausdrücklich vorsieht.9

Setzt man den Schuldenstand Deutschlands in Beziehung zu den Inländern, die diese Schulden zu tragen haben, so zeigt der Vergleich,10 dass ein Einwohner in Deutschland 1991 7 498 Euro Schulden hatte. Im Jahre 2000 betrugen seine Schulden bereits 14 734 Euro, im Jahre 2005 18 066 Euro. Im Jahre 2010 haben sie den Stand von 24 606 Euro erreicht.

2. Die Staatsschuld im europäischen Vergleich

Die rechtliche Schuldengrenze von 60 Prozent des BIP ist in vielen Jahren immer wieder verletzt worden. Aus der Obergrenze zulässiger Schulden wird ein Zieldatum, auf das die Schulden zurückzuführen sind. Innerhalb der Euro-Gemeinschaft geraten einige Mitgliedstaaten in noch größere Schuldenbedrängnisse. Das Verhältnis von Staatsschulden und BIP dient als Maßstab, um unter den Schuldnerstaaten finanzstärkere und finanzschwächere Staaten zu bestimmen und daraus politische Verpflichtungen zu Sanierungshilfen abzuleiten. Damit gewinnt die Frage aktuelle Bedeutung, ob die Sanierungsfähigkeit eines Landes sich nach seiner Produktivität, nach den Inländern, die für diese Schulden aufzukommen haben, nach der Steuerkraft der Inländer oder der Erwerbsfähigen bemisst.

Ob staatliche Schulden am Maßstab der jährlichen Produktivität einer vom Staat repräsentierten Erwerbsgemeinschaft beurteilt oder aber auf die Menschen bezogen werden, die für die Schulden einzustehen haben, ist für den Schuldenvergleich in der Europäischen Union von erheblicher Bedeutung. Bei einem – dem Europarecht folgenden – Vergleich in Prozent des BIP ist Deutschland 2010 mit etwa 83,2 Prozent verschuldet.11 Griechenland (mit 142,8 Prozent), Irland (mit 96,2 Prozent), Italien (mit 119,0 Prozent) und Portugal (mit 93,0 Prozent) sind höher verschuldet. Frankreich (mit 81,7 Prozent) und Spanien mit 60,1 Prozent tragen eine geringere Schuldenlast.12

Bezieht man die Bruttogesamtverschuldung jeweils auf die Person des Inländers, so trägt in Deutschland jeder Einwohner im Jahr 2010 eine Staatsschuld von 24 606 Euro.13 Bei diesem Vergleich wären die Inländer in Spanien (mit 13 883 Euro) und in Portugal (mit 15 066 Euro) deutlich besser gestellt. Auch Frankreich hat mit 24 347 Euro je Einwohner eine geringere Schuldenlast. Die Einwohner in Griechenland (29 131 Euro), in Italien (30 464 Euro) und in Irland (33 093 Euro) haben höhere Lasten zu tragen. Bei einem Gesamtvergleich der Staatsschulden pro Kopf ist Deutschland unter den 27 Mitgliedstaaten der EU, aber auch unter den 17 des Euro-Verbundes keineswegs in der Gruppe der gering verschuldeten – deshalb finanzstarken – Länder.14 Berücksichtigt man bei diesem Vergleich der Staatsverschuldung pro Inländer den zu erwartenden Bevölkerungsrückgang in Deutschland,15 so wird sich die Kraft Deutschlands, Staatsschulden abzubauen, im Vergleich zu anderen Staaten weiter verschlechtern.

Da ein verschuldeter Staat Kreditzinsen und Kredittilgungen letztlich aus Steueraufkommen finanzieren muss, liegt es nahe, die Sanierungsfähigkeit eines Staates in einem Vergleich zwischen der Schuldenlast und der Steuerkraft pro Kopf der Gesamtbevölkerung zu beurteilen. Bei diesem Maßstab ist allerdings zu beachten, dass die Steuerkraft pro Person je nach Land von unterschiedlichen Vorgaben abhängt. Das eine Land belastet seine Einwohner höher, das andere Land geringer. Das eine Land vollzieht seine Steuergesetze folgerichtig, das andere Land nimmt die Nichterfüllung gesetzlicher Steuerpflichten hin. Das eine Land finanziert den Staatshaushalt mit Steuern, die Sozialversicherungssysteme mit eigenen Sozialabgaben, das andere Land finanziert auch die Sozialsysteme ganz oder teilweise aus Steuererträgen. Das eine Land belastet im Einkommen eher den Erwerbserfolg, das andere im Umsatz eher den Konsum. Dennoch bietet auch ein Steuerkraftvergleich eine grobe Orientierungshilfe, die einen ausschließlichen Vergleich nach dem BIP fragwürdig macht. Vergleicht man die Steuereinnahmen pro Kopf der Gesamtbevölkerung – also die Steuerkraft dank Einkommen und dank Konsum –, so beträgt die Steuerkraft pro Kopf in Deutschland im Jahre 2010...