2 Die öffentliche Verwaltung – Bürokratie im 21. Jahrhundert

2.1 Einführung

In einer Zeit des permanenten Wandels, in der die Komplexität der Umwelt ständig zunimmt, steht auch die öffentliche Verwaltung in der Pflicht, sich an Veränderungsprozessen zu beteiligen.

Sie muss sich vermehrt den steigenden Anforderungen von Bürgern oder Kunden an die Geschwindigkeit und die Qualität der Leistungserbringung stellen. Gleichzeitig nimmt der Kostendruck angesichts der dramatischen Haushaltslage zu. Daraus folgt, dass die öffentliche Verwaltung zugleich die Bürger-/ Kundenzufriedenheit erhöhen und Kosten reduzieren, Qualität verbessern und Effizienz steigern, Beschäftigungszufriedenheit erhöhen und Personal abbauen, neue Aufgaben wahrnehmen bzw. Aufgaben anders wahrnehmen und Aufgaben abgeben soll.[26]

KÜHNLEIN/ WOHLFAHRT sprechen in diesem Zusammenhang auch vom Trilemma der öffentlichen Verwaltung, zugleich bürgerfreundlich, mitarbeiterorientiert und wirtschaftlich effizient agieren zu müssen.[27]

Die angespannte Finanzsituation zwingt vor allem zu Einsparungen im Personalbereich, weil dieser den größten Kostenfaktor darstellt.[28]

Dies wird insbesondere auch aus der nachfolgenden Grafik ersichtlich, die einen Überblick über die Entwicklung der Beschäftigtenzahlen im öffentlichen Dienst für den Zeitraum vom 30. Juni 1995 bis 30. Juni 2003 gibt.

 Darstellung 5: Beschäftigte im öffentlichen Dienst

Quelle: modifiziert nach Statistisches Bundesamt Deutschland 2004.[29]

Es wird deutlich, dass zumindest seit 1995 ein kontinuierlicher Stellenabbau im öffentlichen Dienst stattfindet und parallel dazu der Anteil der Teilzeitbeschäftigten kontinuierlich angestiegen ist. Dies bedeutet jedoch auch, dass auf Grund der gleichzeitigen Zunahme der Aufgabenkomplexität und -vielfalt zur Bewältigung derselben, zwingend eine Steigerung der Effizienz der vorhandenen Beschäftigten erforderlich wird.

Dies ist allerdings nicht nur von der latenten Leistungsfähigkeit der Beschäftigten abhängig, sondern zunächst vielmehr von einer möglichst weitgehenden Übereinstimmung von individuellen Tätigkeitsbedürfnissen und –bereitschaften mit den vorhandenen Tätigkeitschancen in der öffentlichen Verwaltung[30]. Dieser Zusammenhang wird in nachfolgender Darstellung 6 nochmals grafisch aufbereitet.

 Darstellung 6: Das „Geheimnis“ der Aktualisierung von Leistungsbereitschaften

Quelle: modifiziert nach Klages, Helmut 1998, S. 84.

Je höher die Übereinstimmung ist, desto höher ist auch die tendenziell zu erwartende Leistung, da dadurch Realisationsmöglichkeiten in konkreten Tätigkeitsfeldern geschaffen werden, in denen sich ein motivierter Leistungsvollzug unter Berücksichtigung individueller Wertvorstellungen weitgehend ungehindert entfalten kann.[31]

Zu klären wäre nunmehr im Rahmen der Themenstellung, durch welche Maßnahmen der Personalentwicklung und Personalführung eine solche Übereinstimmung auch tatsächlich erzielt werden könnte.

Bereits im Rahmen der Formulierung der Problemstellung dieser Arbeit (vgl. Kapitel 1.1) wurde dargestellt, dass u. a. die Berücksichtigung der Werteverwirklichungsbedürfnisse der Beschäftigten maßgebliche Voraussetzung ist, um den dort aufgezeigten Herausforderungen bezüglich eines veränderten gesellschaftlichen Werteklimas gewachsen zu sein. Mithin müssen die entsprechenden Tätigkeitschancen zunächst zur Verfügung gestellt werde, da die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Schlüssel zum Erfolg sind.[32] Eine Erhöhung der Effizienz der Beschäftigten setzt somit zunächst die Realisierung bzw. zumindest eine Annäherung an deren Werteverwirklichungsbedürfnisse voraus.

Aus dieser Sichtweise wird daher nachfolgend zunächst aufgezeigt werden, inwieweit und ob überhaupt die vorherrschenden bürokratischen Strukturen der öffentlichen Verwaltung den genannten Herausforderungen gerecht werden können und zudem den Anspruch erheben können weiterhin zeitgemäß und sachgerecht zu sein.

Erst wenn dies geklärt ist, kann beurteilt werden durch welches Führungsverhalten und durch welche Maßnahmen der Personalentwicklung innerhalb vorhandener Strukturen ein Beitrag zur Werteverwirklichung der Beschäftigten, zum Schaffen von Tätigkeitschancen und letztendlich zur Steigerung der Effizienz der Beschäftigten und damit des Verwaltungshandelns geleistet werden könnten.

2.2 Der Idealtypus der Bürokratie - Historische Grundlagen

Als MAX WEBER zu Beginn des 20. Jahrhunderts sein idealtypisches Bürokratiemodell entwickelte, hatte er in erster Linie die Realisierung einer „legaler Herrschaftsordnung“ im Sinn, die ein hohes Maß an Rationalität aufweisen sollte.[33]

WEBER gab mit seinem Idealtypus der bürokratischen Verwaltung eine Antwort auf die Gesellschaftssituation seiner Zeit, die gekennzeichnet war durch einen stetig wachsenden Verwaltungsapparat. Die der Entwicklung des Bürokratiemodells zu Grunde liegende Leitidee war der damals neben Institutionen ebenfalls das gesellschaftliche Weltbild und praktischen Lebensalltag stark prägende Rationalismus.[34]

„Die Bürokratie ist rationalen Charakters: Regel, Zweck, Mittel, sachliche Unpersönlichkeit prägen ihre Gebaren.“[35]

Die bürokratische Verwaltung wird demnach nach national gesatztem Recht und rational erdachten Reglementen bestimmt.[36]

Das Verwaltungshandeln sollte allen ein Höchstmaß an Rechtmäßigkeit, Gleichbehandlung und Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen garantieren. MAX WEBER hat daher auf der Basis verschiedener Prinzipien ein Organisationsmodell entwickelt, dass den genannten Anforderungen in besonderem Maße genügt. Zu diesen Prinzipien zählen im Wesentlichen fünf strukturelle Merkmale.

Hierzu gehören zunächst eine festgelegte Autoritätshierarchie als Grundlage eines festen Systems vertikaler Kommunikationslinien (Dienstwege) die eingehalten werden müssen. Ferner gibt es eine auf Spezialisierung beruhende Arbeitsteilung und ein System von Regeln und Richtlinien, welches die Rechte und Pflichten aller Organisationsmitglieder regelt. Letztendlich handelt es sich bei der Bürokratie um ein System genau definierter Verfahrensweisen für die Erfüllung der jeweils übertragenden Aufgaben.[37]

Diese Weber’schen Prinzipien prägten beinahe ein Jahrhundert lang die deutsche Verwaltung und haben auch heute ihre grundsätzliche Bedeutung nicht verloren. Gleichwohl ist das bürokratische Verwaltungshandeln in letzter Zeit zunehmend in das Kreuzfeuer der Kritik geraten. Die dafür im Wesentlichen verantwortlichen Entwicklungen werden im unmittelbar nachfolgenden Kapitel dargestellt.

2.3 Veränderte Anforderungen an die öffentliche Verwaltung (Bürokratiekritik)

Es war nicht MAX WEBERS Ansinnen mit seinem Idealtypus der Bürokratie konkrete Handlungsempfehlungen an die Verwaltungspraktiker zu geben, sondern er versuchte mit seinem Bürokratiemodell die rationale Ausübung legaler Herrschaft zu erklären. Sein Ziel war es große Institutionen in der Verwaltung effizient zu steuern.[38]

Fraglich ist nunmehr, warum ein erfolgreiches Organisationskonzept, welches in einem demokratischen Rechtsstaat mit seinen Hoheits- und Ordnungsaufgaben immer noch seine Berechtigung besitzt, nicht mehr zeitgemäß und von einem neuen öffentlichen Management abgelöst werden sollte.

WEBERS Überlegungen haben sich am gesellschaftspolitischen Hintergrund zum Ende des 19. Jahrhunderts orientiert (vgl. Kapitel 2.2). Aus der selbigen Begründung heraus ist auch in der heutigen Zeit eine Reflexion der gewachsenen Verwaltungssysteme mit Blick auf die gesellschaftlichen Veränderungen vorzunehmen.

Auch wenn sich nicht alle öffentlichen Institutionen dem Idealtypus der Bürokratie verschrieben haben und in seltensten Fällen nur aus „Bürokraten“ bestehen, so überwiegen immer noch die Defizite der aus den Weber’schen Überlegungen entstandenen Verwaltungsstrukturen.[39]

Die öffentliche Verwaltung sieht sich aus diesem Gesichtspunkt neuen Anforderungen gegenüber. Diese wurden bezüglich eines veränderten gesellschaftlichen Werteklimas zum Einen bereits im Kapitel 1.1 umfassend dargestellt und können zum Anderen ergänzend und zusammenfassend der nachfolgenden...