| Vorwort | 6 |
| Inhaltsverzeichnis | 8 |
| Teil 1: Problemstellung und Grundlagen | 20 |
| § 1 Die verfassungsrechtliche Ausgangslage in Bezug auf die Raumordnung nach der Föderalismusreform | 21 |
| A. Kein „bodenrechtlicher Durchgriff“ der Raumordnung | 22 |
| B. Beschränkung auf „raumbedeutsame“ Regelungsgegenstände | 24 |
| C. Die Raumordnung als überfachliche und überörtliche Gestaltungsebene | 24 |
| § 2 Die Erfordernisse der Raumordnung: Begriffsbestimmung und Abgrenzung | 27 |
| A. Die Ziele der Raumordnung | 28 |
| I. Regelungsgegenstand | 29 |
| II. Zentrale inhaltliche Anforderungen zur Erfüllung des Zielbegriffs | 30 |
| 1. Raumordnungsziele als bestimmte oder bestimmbare Festlegungen | 30 |
| 2. Abschließende Abwägung und raumordnerische Letztentscheidung | 31 |
| B. Die Grundsätze der Raumordnung | 33 |
| C. Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung | 35 |
| § 3 Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung | 37 |
| A. Zielbeachtenspflicht gegenüber öffentlichen Stellen | 38 |
| I. Die öffentlichen Stellen als „klassischer“ Bindungsadressat | 38 |
| 1. § 4 Abs. 1 S. 1 und S. 2 Nr. 1 ROG | 38 |
| 2. § 4 Abs. 3 ROG | 39 |
| II. Umfang und Reichweite der Bindungswirkungen | 40 |
| 1. Inhalt der Beachtenspflicht | 41 |
| 2. Beachtenspflicht als Handlungspflicht und das bauplanungsrechtliche Zielanpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB | 42 |
| B. Bindung der öffentlichen Stellen an die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung | 46 |
| C. Rechtswirkungen der Raumordnungserfordernisse im Bereich der „klassischen“ Wirkungsdimension der Raumordnung | 47 |
| I. Bindung selbstverwalteter Gemeinden | 47 |
| II. Bindungswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts | 48 |
| 1. Mediatisierte Bindung privater Vorhabensträger | 48 |
| 2. Rechtliche Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen der mediatisierten Bindungen | 49 |
| a) Konsequenzen einer Gleichstellung unmittelbarer und mediatisierter Wirkungen | 50 |
| b) Kompetenzrechtliche Bedenken | 51 |
| c) Bewertung und Ergebnis | 53 |
| 3. Sonderstellung der Zielbeachtenspflicht nach § 4 Abs. 3 ROG | 54 |
| D. Inhaltliche Ausgestaltung „klassischer“ Raumordnungsziele | 55 |
| § 4 Notwendigkeit projektbezogener Steuerungsansätze der Raumordnung und die besondere Situation der Windenergienutzung im Außenbereich | 56 |
| A. Verwirklichung raumordnerischer Festlegungen bei Außenbereichsvorhaben, Planfeststellungen und Plangenehmigungen | 56 |
| B. Der raumordnerische Steuerungsbedarf | 57 |
| I. Raumordnerische Steuerung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und Kiesabgrabungen | 57 |
| II. Raumordnerische Steuerung bei Windenergieanlagen als privilegierte und standortunabhängige Nutzung im Außenbereich | 60 |
| III. Zusammenfassung | 62 |
| § 5 Konkretisierung der Problemstellung und Gang der weiteren Untersuchung | 63 |
| Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung | 66 |
| § 6 Berücksichtigungspflicht in der Zulassungsentscheidung aufgrund fachgesetzlicher Anordnung im Sinne des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG | 68 |
| A. Berücksichtigung der Raumordnungserfordernisse bei fachgesetzlicher Anordnung | 68 |
| B. Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen der Berücksichtigungspflicht | 69 |
| I. Bindungswirkung der Raumordnungsziele | 70 |
| 1. Abschichtungswirkung der raumordnerischen Abwägung | 70 |
| 2. Bewertung der Zielwirkungen im Rahmen der fachgesetzlichen Abwägungs- oder Ermessensentscheidung | 71 |
| 3. Systematische Überlegungen unter Berücksichtigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung | 72 |
| II. Bindungswirkung der Raumordnungsgrundsätze | 74 |
| 1. Keine äußeren Grenzen für eine unmittelbare Bindung Privater an die Raumordnungsgrundsätze | 74 |
| 2. Bindungswirkung der Raumordnungsgrundsätze gegenüber Privaten im Rahmen der Berücksichtigungspflicht | 75 |
| C. Ergebnis | 76 |
| § 7 Zielbeachtenspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich aufgrund fachgesetzlicher Anordnung gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in Verbindung mit § 4 Abs. 5 ROG | 76 |
| A. Die Rezeption der Raumordnungsziele bei bauplanungsrechtlichen Außenbereichsvorhaben | 77 |
| B. Raumordnungsziele in der Genehmigungsentscheidung gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB | 78 |
| I. § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB | 78 |
| II. § 35 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB | 79 |
| III. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB | 80 |
| C. Geltungsanspruch der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB | 82 |
| I. Entwicklungen der Rechtslage | 82 |
| II. Strikte Verbindlichkeit der Raumordnungsziele nach Wortlaut, Systematik und Historik | 83 |
| III. Entwicklungen in der Rechtsprechung | 85 |
| 1. Das Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 3 S. 3 HS 1 BauGB (1987) | 86 |
| 2. Das Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB: Auslegung und Bewertung der höchstrichterlichen Rechtsprechung | 87 |
| a) § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB | 87 |
| b) § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB | 88 |
| IV. Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit einer strikten Zielbindung | 94 |
| 1. Das Gebot gerechter Abwägung | 96 |
| 2. Verfahrensrechtliche Einbeziehung privater Belange | 97 |
| 3. Entschädigungspflichten | 100 |
| a) Bestehen einer Entschädigungspflicht im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB? | 100 |
| b) Folgen für die Annahme einer strikten Zielbindung | 101 |
| 4. Rechtsfolgen einer im konkreten Einzelfall nicht verfassungskonformen Zielbindung | 103 |
| V. Zusammenfassung und Ergebnis | 104 |
| D. Rechtliche Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB | 105 |
| § 8 Zielbeachtenspflicht bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG | 107 |
| A. Geltung der Raumordnungsziele bei Planfeststellungs- und Plangenehmigungsentscheidungen Privater | 107 |
| B. Bindungswirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG | 109 |
| I. Rückschlüsse aus der höchstrichterlichen Anerkennung der Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele gegenüber Privaten im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB | 109 |
| II. Unterschiede zwischen Zulassungsentscheidungen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG | 110 |
| III. Konsequenzen für die Wirkungsweise der Raumordnungsziele in der Zulassungsentscheidung | 112 |
| C. Ergebnis | 113 |
| § 9 Weitergehende Bindungswirkungen der Raumordnungsgrundsätze in der Zulassungsentscheidung von Vorhaben Privater im Sinne von § 4 Abs. 5 ROG | 113 |
| A. Weitergehende Bindungswirkungen „einfacher“ Raumordnungsgrundsätze | 114 |
| B. Weitergehende Bindungswirkungen von Grundsätzen mit Gewichtungsvorgabe | 114 |
| C. Ergebnis | 116 |
| § 10 Durchsetzung und Sicherung der raumordnerischen Bindungen in der Zulassungsentscheidung mittels Untersagung gemäß § 12 ROG | 117 |
| A. Untersagungsmöglichkeiten bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen Privater | 117 |
| I. Unbefristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG | 117 |
| 1. Personen des Privatrechts im Rahmen des § 4 Abs. 3 ROG als Adressaten der Untersagungsverfügung | 118 |
| 2. Untersagung von Planfeststellungen und Plangenehmigungen Privater im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG | 118 |
| a) Wortlaut | 118 |
| b) Systematische Erwägungen | 119 |
| c) Sinn und Zweck der Regelung | 120 |
| II. Befristete Untersagung | 121 |
| 1. Adressat und Gegenstand der befristeten Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG | 122 |
| 2. Raumbedeutsame Maßnahmen von Personen des Privatrechts gemäß § 12 Abs. 2 ROG | 122 |
| B. Rechtliche Wirkung der Untersagung gegenüber dem privaten Vorhabensträger | 123 |
| I. Untersagung gegenüber Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 3 ROG | 124 |
| II. Untersagung gegenüber Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG | 124 |
| 1. Unbefristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG | 125 |
| 2. Befristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG | 125 |
| III. Befristete Untersagung von Zulassungsentscheidungen über Vorhaben Privater nach § 12 Abs. 2 ROG | 126 |
| C. Ergebnis | 127 |
| Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben | 129 |
| § 11 Allgemeines zu den Genehmigungsvoraussetzungen von Windenergieanlagen | 129 |
| A. Abgrenzung der Genehmigungstypen | 129 |
| I. Genehmigung nach BImSchG | 130 |
| 1. Anlagengenehmigung im vereinfachten Verfahren gemäß § 19 BImSchG | 130 |
| 2. Anlagengenehmigung im förmlichen Verfahren gemäß § 10 BImSchG | 131 |
| a) UVP-Pflichtigkeit von Windenergieanlagen | 131 |
| b) Zum Begriff der „Windfarm“ | 132 |
| II. Baugenehmigungspflichtige Windenergieanlagen | 138 |
| B. Zentrale Konfliktpotentiale bei Windenergieanlagen und fachgesetzliche Vorgaben | 139 |
| I. Immissionsschutzrecht | 139 |
| 1. Geräuschimmissionen | 140 |
| 2. Schattenwurf | 141 |
| 3. Optische Bedrängung | 141 |
| II. Bauordnungsrecht | 142 |
| 1. Abstandsflächen | 142 |
| 2. Bauordnungsrechtliches Verunstaltungsverbot | 143 |
| III. Naturschutzrecht | 143 |
| § 12 Bauplanungsrechtliche Genehmigungsaspekte bei Windenergieanlagen und die Steuerung durch raumordnerische Vorgaben | 145 |
| A. Anwendbarkeit | 146 |
| I. §§ 29 ff. BauGB | 146 |
| II. Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen | 146 |
| B. Bauplanungs- und raumordnungsrechtliche Genehmigungsaspekte bei Windenergieanlagen | 148 |
| I. Innenbereich | 148 |
| 1. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen von Windenergieanlagen im Innenbereich | 148 |
| 2. Wirkung der Raumordnungserfordernisse in der bauplanungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für Windenergieanlagen im Innenbereich | 150 |
| a) Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans | 150 |
| b) Im Rahmen von Ausnahmen und Befreiungen | 151 |
| c) Im unbeplanten Innenbereich | 152 |
| II. Außenbereich | 153 |
| 1. Windenergieanlagen als privilegierte Vorhaben im Außenbereich | 153 |
| 2. Bauplanungsrechtliche Beurteilung von Windenergieanlagen im Außenbereich | 154 |
| a) Darstellungen des Flächennutzungsplans, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1, Abs. 3 S. 3 BauGB | 155 |
| b) Schädliche Umwelteinwirkungen, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB | 156 |
| c) Schutz von Natur und Landschaft, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB | 156 |
| d) Splittersiedlung, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 7 BauGB | 158 |
| e) Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 8 BauGB | 158 |
| f) Planungserfordernis als nicht benannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB | 159 |
| 3. Geltung der Raumordnungserfordernisse in der bauplanungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für Windenergieanlagen im Außenbereich | 161 |
| a) Raumordnungserfordernisse als öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB | 161 |
| b) Raumordnungsziele gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB | 163 |
| § 13 Steuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Gebietsfestlegungen im Raumordnungsplan | 164 |
| A. Bundesverwaltungsgerichtliche Kriterien zur Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB | 166 |
| I. Schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept | 167 |
| II. Keine gezielte Verhinderungsplanung | 168 |
| B. Festsetzungsmöglichkeiten zur Steuerung von Windenergieanlagen in Raumordnungsplänen unter Berücksichtigung aktueller Rechtsprechung | 170 |
| I. Vorranggebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ROG | 170 |
| 1. Wirkungsweise und rechtliche Qualifizierung der Vorranggebiete | 170 |
| 2. Vorranggebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB | 171 |
| II. Eignungsgebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG | 172 |
| 1. Wirkungsweise und rechtliche Qualifizierung der Eignungsgebiete | 172 |
| 2. Eignungsgebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB | 175 |
| a) Die innergebietliche Eignungsaussage als „Ausweisung an anderer Stelle“? | 176 |
| b) Bewertung unter Berücksichtigung aktueller Rechtsprechung | 177 |
| III. Vorbehaltsgebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 ROG | 179 |
| 1. Wirkung und rechtliche Qualifizierung der Vorbehaltsgebiete | 179 |
| 2. Vorbehaltsgebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB | 180 |
| IV. Ergebnis | 181 |
| § 14 Überlegungen zu einer sachgerechten Steuerung von Windenergieanlagen durch räumliche Planungen | 181 |
| A. Das planerische Steuerungsinstrumentarium | 182 |
| I. Bebauungsplan | 182 |
| 1. Standortplanung von Windenergieanlagen im Bebauungsplan | 182 |
| 2. Feinsteuerung | 183 |
| II. Flächennutzungsplan | 184 |
| III. Raumordnungsplan | 185 |
| 1. Standortsteuerung durch Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB | 185 |
| 2. Raumordnerische Steuerungsebenen | 186 |
| B. Sachgerechte Ebene der Standortsteuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich | 187 |
| I. Die gesetzliche Regelung in Baden-Württemberg | 187 |
| II. Örtliche Sachnähe versus gesamträumliches Planungskonzept | 188 |
| 1. Ausweisung von Konzentrationszonen in Raumordnungs- oder Flächennutzungsplänen? | 188 |
| 2. Der gemeinsame Flächennutzungsplan im Sinne des § 204 Abs. 1 S. 1 BauGB als alternatives Steuerungskonzept? | 190 |
| Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele | 192 |
| § 15 Rechtsstaatliche Anforderungen an projektbezogene Raumordnungsziele | 193 |
| A. Gebotene Konkretheit projektbezogener Raumordnungsziele | 194 |
| I. Raumordnungsziele bei der Bindung von Außenbereichsvorhaben Privater gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB | 194 |
| II. Raumordungsziele bei der Bindung von Vorhaben Privater im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG | 196 |
| B. Anforderungen an die Abgewogenheit projektbezogener Raumordnungsziele | 197 |
| I. Die unterschiedlichen Modelle der Global- oder Detailabwägung | 198 |
| II. Abwägungsdichte bei Raumordnungszielen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG | 199 |
| C. Zusammenfassung | 202 |
| D. Ausblick: Abgrenzungsschwierigkeiten angesichts gestiegener Anforderungen an Raumordnungsziele nach den Änderungen durch die Föderalismusreform | 203 |
| I. Präziserer Umgang mit Begrifflichkeiten durch die gesetzliche Legaldefinition und die Erweiterung der Festsetzungsmöglichkeiten in Raumordnungsplänen | 203 |
| II. Aufweichung der Begrifflichkeiten angesichts gestiegener Anforderungen an Raumordnungsziele durch „Soll“- und „In-der-Regel“-Formulierungen | 206 |
| III. Zusammenfassung | 208 |
| § 16 Rechtsschutz Privater | 209 |
| A. Rechtsschutzoptionen Privater | 209 |
| B. Verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle Privater gegen Raumordnungspläne | 212 |
| I. Der Raumordnungsplan als tauglicher Verfahrensgegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle | 214 |
| 1. Raumordnungspläne als Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO | 214 |
| a) Der Begriff der Rechtsvorschrift | 215 |
| b) Höchstrichterliche Anerkennung der Rechtsnormqualität von Raumordnungszielen | 216 |
| 2. Eröffnung der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in den Ländern | 218 |
| a) Keine bundesweite Normenkontrolle unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten | 218 |
| b) Unmittelbarer Rechtsschutz gegen Darstellungen des Flächennutzungsplans | 220 |
| c) „Planwidrige Regelungslücke“ beim Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne und beim Rechtsschutz gegen Raumordnungsziele | 223 |
| 3. Ergebnis | 227 |
| II. Antragsbefugnis Privater im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren | 227 |
| 1. Der (weitgehend) gesicherte Stand zur Antragsbefugnis Privater | 229 |
| a) Konsequenzen der Anerkennung der Außenwirksamkeit projektbezogener Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB für die Antragsbefugnis | 229 |
| b) Gesicherte Erkenntnisse zur subjektiven Rechtsverletzung | 230 |
| 2. Klärungsbedürftige Fragen zur Antragsbefugnis Privater | 232 |
| a) Zur Antragsbefugnis Privater in den Fällen raumordnerischer Bindungen gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 ROG | 233 |
| b) Überlegungen zu weiteren subjektiven Rechten | 238 |
| § 17 Kompetenzrechtliche Bewertung | 246 |
| A. Kompetenzrechtliche Bewertung der Zielwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts aufgrund raumordnerischer und fachgesetzlicher Bindungen | 247 |
| I. Die fachgesetzliche Kompetenz spezialgesetzlicher Raumordnungsklauseln | 247 |
| II. Gesetzgebungskompetenzen außerhalb spezialgesetzlicher Raumordnungsklauseln | 248 |
| 1. Gesetzgebungskompetenzen bei § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG | 248 |
| 2. Gesetzgebungskompetenzen bei § 4 Abs. 3 ROG | 250 |
| III. Ergebnis | 251 |
| B. Kompetenzrechtliche Bewertung der Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts gemäß § 12 ROG | 251 |
| I. Gesetzgebungskompetenzen bei der Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen bei § 4 Abs. 3 ROG und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG | 252 |
| II. Gesetzgebungskompetenzen bei der Untersagung behördlicher Entscheidungen im Rahmen der Zielbindungen nach § 4 Abs. 4, Abs. 5 ROG | 253 |
| 1. Möglichkeit der Untersagung gemäß § 7 ROG (1993) | 253 |
| 2. Anerkennung der Außenwirksamkeit von Raumordnungszielen | 254 |
| 3. Gesetzgebungskompetenzen außerhalb des Raumordnungstitels | 254 |
| C. Zusammenfassung und Bewertung der Ergebnisse unter Einbeziehung des Baurechtsgutachtens des Bundesverfassungsgerichts | 255 |
| I. Aktualität des Baurechtsgutachtens zur Aufgabenbestimmung der Raumordnung? | 255 |
| II. Konsequenzen eines dauerhaften raumordnerischen Durchgriffs auf die Ebene des Bodenrechts | 256 |
| III. Planungsrechtliche Besonderheiten im Rahmen unmittelbar projektbezogener Wirkungen raumordnerischer Instrumente | 257 |
| Teil 5: Zusammenfassung und Ausblick auf das GeROG 2009 | 259 |
| I. Problemstellung und Grundlagen – insbesondere: Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung | 259 |
| II. Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung | 261 |
| III. Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben | 263 |
| IV. Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele | 266 |
| V. Ausblick GeROG 2009 | 268 |
| Literaturverzeichnis | 272 |
| Sachwortverzeichnis | 292 |
