Die Frage nach der Qualität in der Sozialen Arbeit ist keineswegs ein Novum. Denn geht man von der Herkunft des Begriffes aus, so bedeutet „qualitas“ nichts anderes als „wie beschaffen“. Damit ist noch keine Aussage darüber gemacht worden, ob es nun um eine gute oder schlechte Beschaffenheit eines Produktes oder einer Dienstleistung geht.[128]
Eine oft verwendete Definition des Qualitätsbegriffs ist die des Deutschen Instituts für Normung (DIN) und lautet: „Qualität ist (....) die Gesamtheit von Eigenschaften und Merkmalen eines Produktes oder einer Dienstleistung, die sich auf deren Eignung zur Erfüllung festgesetzter oder vorausgesetzter Erfordernisse beziehen“[129]. Wie etwas beschaffen, gestaltet oder geleistet werden sollte, hängt demnach von den Vorstellungen derer ab, die mittelbar oder unmittelbar mit der Produktion von bestimmten Gütern oder Erbringung von Dienstleistungen zu tun haben- ob als Kunde, Produzent oder Finanzier. Demnach beschäftigt sich auch die Soziale Arbeit notwendigerweise mit der Frage, wie ihre Dienstleistungen konkret und mit dem größten Nutzen für die Adressaten einerseits und die Gesellschaft andererseits erbracht werden sollten. Relativ neu ist aber der in den neunziger Jahren aufkommende und bis dato anhaltende Legitimationsdruck der auf Träger und Professionelle in fachlicher und ökonomischer Hinsicht einwirkt. Da Soziale Arbeit in weiten Teilen über öffentliche Gelder finanziert wird, hat der Staat auch entsprechende Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten. So zu erkennen an der Veränderung der Finanzierung sozialer Dienste: von der Selbstkostendeckung zur Leistungsvergütung vor dem Hintergrund des Wandels des Sozialstaates und mitunter als Konsequenz der „politisch induzierten Finanzprobleme“.[130]
Dieses Prinzip ist auch in den Büchern des SGB verankert. Beispielsweise im SGB XII betrifft dies den § 75, der für die Leistungsvereinbarungen neben Inhalt, Umfang und Kosten auch Bestimmungen darüber vorschreibt, wie die Leistungen hinsichtlich ihrer Qualität gestaltet und geprüft werden müssen.[131] Wenn man nun Soziale Arbeit als nachfrageorientierte Dienstleistung sieht und eine Brücke zur freien Wirtschaft schlägt, so könnte man sagen dass die erbringende bzw. bereitstellende Instanz an der Kundenzufrie-denheit interessiert ist und diese mit möglichst wenig Kosten, zugunsten einer Gewinnsteigerung erbringen will. Der Kunde wiederum macht sein Befinden über Qualität davon abhängig, ob sich ein gewünschter Zustand (Frisur, gereinigtes Haus, hilfreiche Beratung usw.) mit möglichst wenig monetärem Aufwand eingestellt hat. Ob der Anbieter mit seinem Qualitätsverständnis richtig lag, wird er daran erkennen, ob der Kunde wiederkommt, bzw., wie die Nachfrage sich entwickelt. Qualität in diesem Zusammenhang ist also an die Interessen von zwei Akteuren gebunden.[132] So argumentieren auch Rugor und Studzinski im Kontext des in bereits vielen Einrichtungen sozialer Arbeit verwendetet Qualitäts-managementkonzeptes DIN ISO 9001:2000: „Qualität ist, was der Kunde dafür hält!(...) Der Kunde formuliert bestimmte Erwartungen an das jeweilige Produkt oder die Dienstleistung, die er dann mit den erbrachten Leistungen vergleicht.“[133] Die Qualität ist demnach abhängig von dem erreichten Verhältnis zwischen einem IST und einem SOLL- Zustand, das der „Kunde“ bewertet. Kann dies auch auf die soziale Arbeit übertragen werden? Ist es tatsächlich so, dass nur zwei Instanzen an der Qualitätsbemessung beteiligt sind? Dies ist nicht der Fall, denn in der Sozialwirtschaft existiert ein dreiseitiger (Quasi)Markt mit unterschiedlichen, teils sich widersprechenden Auffassungen darüber, was Qualität sein kann-ganz abgesehen davon, dass es den Kunden im ökonomischen Sinne in der Sozialen Arbeit so nicht gibt (Punkt 2.4). Demzufolge argumentieren Schaarschuch und Schnurr: „Wenn also in diesem Sektor von Qualität die Rede ist, steht immer zugleich die Frage im Raum, um wessen Qualität es geht.“[134].
Wie schon erwähnt sind in der Sozialwirtschaft vier Ebenen an der Erbringung personenbezogener, sozialer Dienstleistungen beteiligt: die Sozialpolitik inklusive Kostenträger, Verwaltung und Gesetzgebung, die Organisationen als Träger, die professionelle Ebene und die Ebene der Adressaten.[135] Die Handlungsebenen unterscheiden sich (wie bereits dargestellt) hinsichtlich ihrer Funktion bei der Dienstleitungsbereitstellung und Erbringung im Sozialwesen. Demzufolge ist die Qualitätsfrage eben auch eine Frage der jeweils spezifischen Sichtweisen der Akteure. Bauer schlägt eine differenzierte Verwendung des Qualitätsbegriffs vor. Dabei ordnet er den Handlungsebenen jeweils eigene Begrifflichkeiten zu, womit er zu einem bewusst differenziert geführten Diskurs über Qualität personenbezogener sozialer Dienstleistungen anregen will.[136]
Der hier auftretende Staat hat ein Interesse daran Lebensweisen und also auch problematische Lebenslagen mittels seiner handelnden Instanzen zu steuern. Dies tut er einerseits mittels der Bereitstellung von Mitteln und andererseits durch Normen. Bezüglich des Einsatzes von öffentlichen Mitteln gilt, dass „(...) er mit den Steuermitteln nach den Prinzipien der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu verfahren hat.“[137]. Bauer ordnet dieser Ebene einen normativ-funktionalen Qualitätsbegriff zu, welcher mit der Frage verbunden ist: „Was soll im Rahmen des Sozialleistungssystems durch institutionalisiertes professionelles Handeln in konkreten Situationen generell bezweckt werden?“[138]. Mit der Gesetzgebung sollen Zustände erreicht werden, die auf einem breiten gesellschaftlichen Konsens basieren. Das heißt für die soziale Arbeit, dass sie eine Normalisierungsfunktion hat und mit dieser seitens der Kostenträger betraut wird. Welche Ziele erreicht werden müssen, welche Zustände als normal und welche als abweichend gelten, obliegt demnach dem Urteil der finanzierenden, sozialstaatlichen Akteure. Hier eröffnet sich ein Spannungsfeld, das seitens der regierenden Parteien offensichtlich verdrängt wird. Denn wie im Punkt 2.1 erwähnt, verfolgt der demokratische Staat BRD soziale Sicherheit und Gerechtigkeit.
Gleichzeitig werden aber wettbewerbsähnliche Strukturen innerhalb der Trägerlandschaft personenbezogener sozialer Dienstleistungen gefordert und gefördert. Trube formuliert hierzu:„Die Idee der Gerechtigkeit und Solidarität ist kaum kompatibel mit einer wettbewerbs- und marktorientierten Ausrichtung sozialpolitischer Tätigkeit.“[139]. Marktwirtschaft basiert ja auf permanenter Konkurrenz und Preisdruck. Demzufolge ist nach meiner Auffassung der derzeit oft gehörten Parole „Mehr Gerechtigkeit und mehr Qualität in den sozialen Diensten durch mehr Wettbewerb“ in ihrer absoluten Form zu widersprechen, da dies eine einen Preiskampf zur Folge hätte, in dem die Anbieter meist nur durch Einsparung an Personal bzw. niedrige Löhne mithalten könnten, was sich wiederum unmittelbar auf die Qualität des Erbringungsverhältnisses auswirkt. Gleichzeitig werden Wirkungsnachweise verlangt, die sich ebenfalls auf den so genannten Marktwert auswirken. Trube und Depner befürchten hierbei ein Ausleseverhalten seitens der Träger. Demnach würde die Arbeit auf die Adressatengruppen ausgerichtet, die auch den größten Erfolg voraussagen. Die, die es besonders schwer haben für ihre Rechte einzutreten und aktiv mitzuwirken, also jene, die von vornherein die wenigsten Chancen auf Inklusion haben und auf die umfangreichste Unterstützung angewiesen sind, würden demnach auch am wenigsten von einer öffentlich finanzierten, aber wettbewerbsgesteuerten Sozialen Arbeit profitieren.[140] Allerdings hat die Leistungsvergütung (siehe auch §75 SGB XII) auch ihre Vorteile hinsichtlich der Qualität. Die sozialpolitische Ebene (in der Praxis durch die Kostenträger verkörpert) verlangt ein Qualitätsmanagement (QM) von den Einrichtungen und macht insbesondere die Kostenübernahme davon abhängig.
So sind die Anbieter gezwungen ihre Ziele und wie sie diese erreichen wollen genau zu definieren. Dies trägt u.U. zu mehr Fachlichkeit bei und kann ein zu starkes Festhalten an alt Bewährtem vermeiden. Der Rechtfertigungsdruck gegenüber Kostenträgern kann zusätzlich vor einer zu sehr ausgeprägten Fehl- Unter- oder Überversorgung schützen.[141]
Das qualitative Hauptaugenmerk seitens der Sozialen Dienste liegt auf den institutionellen Rahmenbedingungen. Demzufolge ordnet Bauer dieser Ebene einen „instrumentellen Qualitätsbegriff“[142] zu.
Durch die neueren sozialpolitischen Paradigmen befinden sich die Organisationen im Zugzwang, geeignete Instrumente zur Qualitätssicherung und Weiterentwicklung in ihren Organisationsalltag einzubinden. Flösser und Oelerich bemerken hierzu, dass auf organisatorischer Ebene die größten Modernisierungspotentiale bestehen, da diese einerseits eine Steuerungsfunktion...
