5 Grundlagen der Sozialen Arbeit

Der Handlungsbereich sozialer Dienstleistungen in Deutschland ist mit seinen Trägerstrukturen, Angeboten und Finanzierungsgrundsätzen nicht leicht durchschaubar. Auf einer Konferenz des International Council for Social Welfare (ICSW) in Sheffield charakterisierte ein dänischer Experte dieses System als einen „Dschungel“. Der Grundsatz der Subsidiarität (vgl. Kapitel 3.1) ist weder sprachlich noch programmatisch im Ausland zu vermitteln. Aber auch dem Bürger selbst erscheint der Dienstleistungssektor in der Sozialen Arbeit befremdlich. Man muss oft erst in schwierige Lebenslagen geraten, um Informationen einzuholen und Zugänge zu erlangen. So ist es recht umständlich, einen sog. „schwer vermittelbaren“ Jugendlichen in einem Heim für Erziehungshilfen unterzubringen. Ähnliches gilt für die Betreuung und Pflege älterer Menschen, sobald die Möglichkeiten der Familie hierfür nicht mehr ausreichen.

In Deutschland hat sich ein Hilfesystem etabliert, dass weltweit einzigartig ist. Darin sind öffentliche und freie Anbieter sozialer Dienstleistungen gleichrangig tätig und in vielen Fällen wird die Arbeit privater Organisationen aus öffentlichen Kassen gefördert. Eine Ursache hierfür ist das Erstarken der freien Träger nach 1945 und die darin gewachsene Bedeutung der sechs großen Wohlfahrtsverbände (vgl. Abbildung 7, S. 25).[67]

5.1 Das Trägersystem in der Soziale Arbeit

Die Träger in der Sozialen Arbeit sind durch zwei Funktionen gekennzeichnet. Zum einen sind sie Träger von Leistungen Sozialer Arbeit und zum anderen sind sie Beteiligte bei der Steuerung von Leistungen und Rahmenbedingungen. Sie lassen sich in drei Hauptblöcke differenzieren (vgl. Abbildung 7, S. 25): den öffentlichen Trägern, den freien Trägern und den gewerblichen Trägern. Öffentliche Träger fungieren als Träger von Einrichtungen und Diensten, sowie als Institution, welche die Gesamtplanungsverantwortung in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich wahrnehmen müssen. Sie stehen somit als Adressat von Leistungsansprüchen zur Verfügung. Die freien Träger sind weitgehend in Verbandsstrukturen integriert. Außerhalb der Wohlfahrtsverbände ist die Zahl der tätigen freien Träger (z.B. gemeinnützige Stiftungen) sehr gering. Das deutsche Trägersystem ist auf Verbände und auf deren organisierende Funktionen zugeschnitten, sodass die Wohlfahrtsverbände fast den gesamten freien gemeinnützigen Trägerbereich repräsentieren. Die gewerblichen Träger haben in den letzten Jahren an Bedeutung zugenommen. Sie reichen jedoch nicht an die quantitative Bedeutung der Wohlfahrtsverbände im Trägergefüge heran. [68]

Abbildung 7: Trägerstrukturen der Sozialen Arbeit

In Anlehnung an: Merchel, J. [2003], S. 12[69]

Die Träger der Sozialen Arbeit sind auch an der sozialpolitischen Steuerung beteiligt. Hier ergibt sich ein außerordentlich komplexes Gefüge der Gestaltungsaufgaben. Auf der Bundesebene erfolgt die Rahmengesetzgebung, z.B. in Form des Kinder‑ und Jugendhilfegesetzes (KJHG). Die Länder haben die Möglichkeiten, konkretisierende Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Die Kommunen sind letztlich für die Leistungserbringung und ‑steuerung verantwortlich. Diese Verflochtenheit der Steuerungsebenen in der Jugendhilfe zeigt sich in komplizierten Vorgängen, die bei der Gesetzgebung ausgelöst werden. Bundes‑ und Länderministerien, sowie kommunale Spitzenverbände und die Repräsentanten der freien Träger beeinflussen mit ihren fachpolitischen Perspektiven und politischen Interessen diesen Prozess.[70]

5.2 Freie Träger

5.2.1 Rechtliche Einordnung des Begriffs

Öffentliche Träger werden als Behörden, Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts auf Grundlage von Gesetzen und der Organisationsgewalt der politischen Vertretungskörperschaften tätig, wohingegen die Arbeit der Freien Träger auf dem selbstgewählten Zusammenschluss von Bürgern zur Übernahme von Aufgaben im Sozialbereich beruht. Dies erfolgt nach den Vorschriften des Vereinsrechtes im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB). Gemäß § 56 BGB können sieben geschäftsfähige Personen eine Organisation als Verein gründen, der im Vereinsregister unter der Bezeichnung „Firmenname“ & „eingetragener Verein (e.V.)“ geführt wird. Hat sich dieser Verein entschieden, soziale Dienstleistungen mildtätig und selbstlos anzubieten, wird er durch die Finanzbehörde als „gemeinnützig“ anerkannt. Damit ist der Verein in der Lage, Spenden einzuwerben. In diesen Fällen spricht man von einer freigemeinnützigen Trägerschaft. Die Autonomie der Gründung und Aufgabe einer Trägerschaft sozialer Dienstleistungen führt zu dem Attribut „frei“. Im Unterschied zu öffentlichen Trägern bestimmt kein Gesetz das Tätigwerden, sondern die freie Entscheidung einer Gruppe von Menschen, soziale Dienstleistungen anzubieten.[71] Der größte und sozialpolitisch bedeutsamste Block der Freien Träger sind die Wohlfahrtsverbände.[72]

5.2.2 Begriff und Bedeutung der Wohlfahrtsverbände

Das Verbändesystem in Deutschland besteht aus sechs verschiedenen Wohlfahrtsverbänden (vgl. Abbildung 7, S. 25). Diese sind einerseits gesetzlich und hinsichtlich ihrer soziapolitischen Funktionen als eine Einheit zu verstehen. Diese sechs Spitzenverbände haben sich auch rechtlich in Form der „Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e.V.“ legitimiert. Andererseits bestehen innerhalb dieser Verbände organisatorisch als auch funktionell Unterschiede, die sich im Profil eines Wohlfahrtsverbandes niederschlagen. Wohlfahrtsverbände grenzen sich von anderen Organisationsformen in der Sozialen Arbeit insofern ab, als dass sie sich von lokalen karitativen Vereinen, reinen Soziallobbys, Selbsthilfegruppen, staatlichen Sozial‑ und Fürsorgeeinrichtungen oder kommerzieller Sozialunternehmen abheben. Die Unterscheidung äußert sich dadurch, dass sie:

national und regional als politische Interessenvertretung erscheinen,

in großem Umfang soziale Dienstleistungen offerieren,

formal privater Natur sind, aber zugleich eine hohe staatliche Anerkennung und Finanzierung erhalten und

in außerordentlichem Maße an Weltanschauung und Werte gebunden sind.[73]

Zur Verdeutlichung des Stellenwertes der Wohlfahrtsverbände in Deutschland werden im Weiteren quantitative Größen herangezogen. Sie sollen zeigen, dass die Wohlfahrtsverbände ein erhebliches Potential im Rahmen Sozialer Dienste und als Wirtschaftsfaktor bilden.[74]

1.) Die Wohlfahrtsverbände als bedeutender „Wirtschaftszweig“

Im Vergleich mit anderen Wirtschaftszweigen nehmen die Wohlfahrtsverbände mit der Zahl ihrer Einrichtungen und Beschäftigten eine beachtliche Stellung ein (vgl. Tabelle 2, S. 28). Auf den ersten Blick bilden die Wohlfahrtsverbände hinsichtlich Beschäftigungszahlen und Personalkosten einen größeren Wirtschaftszweig, als der Fahrzeugbau, die Chemische Industrie, das Ernährungsgewerbe und der Bergbau. Zu beachten ist jedoch, dass die Wohlfahrtsverbände mit einem Jahresdurchschnittseinkommen pro Kopf von 40.910 DM im Vergleich zu den Beschäftigten der anderen hier abgebildeten Wirtschaftszweige Geringverdiener sind.

Tabelle 2: Größenmerkmale ausgewählter Wirtschaftszweige, 1995

Quelle: Zimmer, A./Nährlich, S. [1998], S. 74

Bemerkenswert sind auch die Vergleiche der Personalintensität und damit der Betriebsgröße: In den Wohlfahrtsverbänden liegt die Beschäftigungshöhe pro Einrichtung bei 19 Personen, während in Betrieben der Automobilbranche durchschnittlich 658 Mitarbeiter beschäftigt sind.[75] „Da die soziale Dienstleistung unmittelbar an einer Person erbracht und gleich verbraucht wird, ist auch keine Lagerung, Versand und Handel möglich (einstufige Distribution). Eine regionale Ausdehnung ist daher nur durch eine Standortmultiplikation möglich, was zu einer großen Anzahl von kleinen Betrieben führt.“[76] Trotz dieser Zahlen sollte man beachten, dass innerhalb der Wohlfahrtsverbände die einzelnen Träger und nicht primär der jeweilige Verband als Arbeitgeber auftreten. Anders als die Beschäftigten (z.B. der Deutschen Bahn oder der Firma Siemens) hat ein Großteil der Beschäftigten eines Trägers nicht das Bewusstsein, innerhalb eines bestimmten Verbandes tätig zu sein.[77]

2.) Umfang der Handlungsfelder und Bedeutung der Jugendhilfe

Alle drei Jahre veröffentlicht die Bundesgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege eine Gesamtstatistik zu den Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände (vgl. Anhang 1). Diese Statistik stellt die quantitative Entwicklung der Einrichtungen und Dienste der Wohlfahrtsverbände dar. Im...