3          STAATLICHE VERWALTUNGSTRÄGER

3.1        Trennung der Verwaltungsebenen

Grundsätzlich dürfen Verwaltungsaufgaben nur einer einzigen staatlichen Verwaltungsebene (Bund oder Länder) zur eigenverantwortlichen Erledigung zugewiesen werden. Verwaltungskompetenzen von Bund und Ländern sollen weitgehend getrennt bleiben, um vor allem die Länder „vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen“ (BVerfG, Urteil vom 20.12.2007 -2 BvR 2433/04, 2434/04). Zugewiesene Aufgaben sind mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen („Verbot der Mischverwaltung“). Eine Ausnahme bilden die Jobcenter nach § 44b SGB II, bei denen Bundesverwaltung (Bundesagentur für Arbeit) und Landesverwaltung (Kommunen als Teil der Landesverwaltung) eine gemeinsame Verwaltungsbehörde bilden.

Demzufolge kann auf der staatlichen Verwaltungsebene mit wenigen Ausnahmen (siehe Art. 91a ff. GG) zwischen Bundes- und Landesverwaltung unterschieden werden. Der Stellung der Länder als Verwaltungsträger entsprechend beginnt die nachfolgende Darstellung mit den Ländern.

3.2        Länderverwaltung

3.2.1      Länder als Hauptverwaltungsträger

Die Ausführung von Gesetzen obliegt in der Hauptsache den Ländern (Art. 30 GG). Diese sog. „Verwaltungskompetenz“ haben die Länder auch dann, wenn es sich um Bundesgesetze handelt. Erst recht gilt die Landeszuständigkeit im Bereich der Landesgesetzgebung. Die Länder wiederum übertragen einen Großteil der Aufgaben auf die Kommunen. Nur in wenigen im Grundgesetz bestimmten Gesetzgebungsbereichen (Art. 86 ff. GG) ist der Bund eigener Verwaltungsträger mit eigenen Behörden (z. B. Bundespolizei, Bundeswehr, Flugsicherung). Die

Abb. A-3: Verwaltungskompetenzen

starke Dezentralisierung von Verwaltungszuständigkeiten ist Ausdruck des Föderalismusprinzips der Verfassung und der Verteilung der Staatsgewalt auf eine Mehrzahl von „Schultern“ (Gewaltenteilung).

Zumeist führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus. Das bedeutet: Sie unterstehen zwar der →Rechtsaufsicht, nicht aber der fachlichen Weisungsbefugnis des Bundes (→Fachaufsicht). Dementsprechend können die Länder – von Ausnahmen abgesehen – auch die Organisation ihrer Verwaltungsbehörden sowie das Verwaltungsverfahren selbständig regeln (Art. 84 I GG). Unzulässig ist es seit der Föderalismusreform 2006, dass der Bund von sich aus Aufgaben auf die Gemeinden und Gemeindeverbände überträgt, denn diese gehören staatsrechtlich zu den Ländern. Dass der Bund ehedem bestimmt hatte, die Kinder- und Jugendhilfe sei Aufgabe der Kreise und kreisfreien Städte, ist seit 2006 nicht mehr zulässig (zur Reform ausf. Semmler 2012).

Einschränkungen der Verwaltungskompetenz der Länder ergeben sich, wenn die Länder Gesetze „im Auftrag des Bundes“ ausführen (Art. 85 GG). Hier sind die Länder weitgehend den Weisungen des Bundes unterworfen (Einrichtung der Behörden, Verwaltungsverfahren, Verwaltungsvorschriften, fachliche Aufgabenerfüllung). Geldleistungsgesetze, bei denen der Bund mindestens die Hälfte der Kosten trägt (z. B. Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungs- und Wohngeldgesetz), werden immer als Auftragsverwaltung durchgeführt (Art. 104a III GG).

3.2.2      Aufbau der Länderverwaltung

Flächenländer

In den meisten der größeren Flächenländer ist die Verwaltung dreistufig aufgebaut, im Übrigen zweistufig (zweistufig in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein, Saarland; Niedersachsen; vgl. Schmidt 2002, 6, Maurer 2011, 568). Neben den Verwaltungsbehörden, die dem Land als Behördenträger und Dienstherr des Verwaltungspersonals unmittelbar zuzurechnen sind (unmittelbare Landesverwaltung), gibt es zahlreiche juristische Personen des öffentlichen Rechts, die zwar der →Rechtsaufsicht des Landes unterliegen, ihre Aufgaben im Übrigen aber selbstverantwortlich erledigen (mittelbare Landesverwaltung).

a) unmittelbare Landesverwaltung

Im Bereich der unmittelbaren Landesverwaltung bestehen

Zwar haben Verwaltungsstrukturen in der Regel ein langes ‚Verfallsdatum‘, dennoch ist es in vielen Bundesländern in der Vergangenheit zu Strukturreformen gekommen (Auflösung von staatlichen Sonderbehörden und Kommunalisierung von Aufgaben, Neuorganisation der Mittelebene, Konzentration von Aufgaben).

b) mittelbare Landesverwaltung

Zur mittelbaren Landesverwaltung gehören hauptsächlich die Gemeinden, Kreise und die Kommunalverbände, aber auch die Hochschulen des Landes, die Kammern, Rundfunkanstalten, öffentlich-rechtliche Stiftungen (z. B. bayerische Landesstiftung Hilfe für Mutter und Kind, Stiftung Wohlfahrtspflege NRW). Die →Körperschaften, →Anstalten und →Stiftungen des öffentlichen Rechts sind nicht nur rechtlich selbständige Verwaltungsträger, sondern genießen im Unterschied zu den staatseigenen Behörden in begrenztem Umfang das Recht auf Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten. Sie unterliegen im Unterschied zu den Behörden der unmittelbaren Landesverwaltung lediglich der →Rechtsaufsicht, nicht aber fachlichen Weisungen. Das gilt allerdings nur soweit sie nicht stellvertretend Verwaltungsaufgaben des Landes ausführen, die das Land ansonsten unmittelbar mit eigenen Behörden ausführen müsste (Tätigkeit als Fremdverwaltung).

Abb. A-4: Unmittelbare und mittelbare Landesverwaltung

Stadtstaaten

Die...