Kapitel 4, Qualität, Wirksamkeit und Steuerung in der Sozialen Arbeit: Im nächsten Schritt soll nun vom spezifischen Feld der Jugendarbeit wieder etwas Abstand genommen werden, um sich den Begriffen der Qualität, Wirksamkeit und Steuerung zu nähern. Es ist davon auszugehen, dass die einzelnen Aspekte von Steuerung durch Planung, Qualitätsentwicklung durch Dialog und die Frage nach Ergebnissen und Wirkungen von Jugendarbeit in einem engen Zusammenhang mit den Entwicklungen im gesamten Bereich der Sozialen Arbeit und bei der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung stehen. Im Folgenden werden diese Begrifflichkeiten und ihre Verflechtungen beleuchtet, um anschließend kritisch zu reflektieren, unter welchen Vorzeichen sie in die aktuelle Debatte um Soziale Arbeit eingebettet sind. Wie schon in Bezug auf die Jugendarbeit sollen dabei die unterschiedlichen Akteure in den Blick genommen werden. 4.1, Begriffliche Annäherungen: Eine zunächst scheinbar simple Annahme, die jeglicher Steuerung zugrunde liegt, ist, dass Prozesse durch im Fall der Jugendhilfe politische Einflussnahme steuerbar sind. Fischer stellt fest, dass diese Annahme keineswegs eine Konstante im politischen Handeln der letzten Jahrzehnte darstellt. Vielmehr macht er etwa in den 1970er Jahren eine 'Steuerungseuphorie' aus, die in den späteren Jahren aufgrund von Misserfolgen wieder abflachte und sich Skepsis bezüglich der 'Steuerbarkeit von gesellschaftlichen Teilbereichen' verbreitete. In Bezug auf das aktuelle Geschehen spricht er von 'gemäßigtem Steuerungsoptimismus' (Fischer 2005, 149). Doch was ist Steuerung? Fischer orientiert sich in seinem Verständnis von Steuerung vorrangig an dem Begriff der Wirkung. So versteht er Steuerung als 'die Herbeiführung einer bestimmten Wirkung', indem Einfluss genommen wird auf die ''autonome Dynamik' des anderen Akteurs (...), um die selbständige Entwicklung zu verhindern und als Steuerungsziel eine vorab definierte Zustandsänderung des Steuerungsobjektes zu erreichen' (Fischer 2005, 150f). Wüst konkretisiert den Begriff der Wirkungsorientierung, indem er ihn dem Begriff des 'Outputs' entgegenstellt. Während er diesen als 'Erstellung bestimmter Leistungen und Angebote' definiert, ist die Wirkung das, was sich aus einer Handlung 'beim dem oder für den Leistungsberechtigten in einem bestimmten Sozialraum ergibt' (Wüst 2004, 45). Zu unterscheiden ist an dieser Stelle zwischen intendierten, d.h. vorab beabsichtigten und nicht-intendierten Wirkungen (Fischer 2005, 149). Im Zusammenhang von Wirkung und Steuerung scheint es folglich darum zu gehen, einerseits erwünschte Wirkungen zu definieren und andererseits sich nicht-intendierte (aber damit nicht zwangsläufig schlechte) reflexiv zu erschließen. Diese Anforderung stellt die Kinder- und Jugendhilfe vor hohe Herausforderungen. 'Gerade die Frage, wie Wirkungen als Zielpunkte des Handelns vorab festgelegt und kontrolliert werden können, manifestieren sich die Problemstellungen einer politischen Steuerung in der Jugendhilfe' (Fischer 2005, 158). Entsprechend des konstatierten 'gemäßigte[n] Steuerungsoptimismus' versteht Fischer Steuerung in aktuellen sozialpolitischen Zusammenhängen als notwendig prozesshaft und interaktiv (Fischer 2005, 151f). Steuerung sei im Bereich der Jugendhilfe durch die hohe Eigendynamik und die Komplexität des Feldes sowie die Vielzahl der Akteure erschwert (Fischer 2005, 155). Ohne diese zu konkretisieren, spricht Fischer von Unsicherheiten, die dazu beitrügen, 'dass sich die Träger der freien Jugendhilfe einer direkten politischen Steuerung zu entziehen versuchen bzw. dieser mit Widerstand begegnen' (ebd.). Gleichsam stellt er fest, dass dem Steuerungsprozess in der Jugendhilfe die Beteiligung und Einflussnahme der handelnden Träger inhärent ist, da der zentrale Ort der Aushandlung von Steuerungszielen der Jugendhilfeausschuss ist, in welchem die Akteure selbst eine Stimme haben und somit Verwaltungshandeln beeinflussen können. Die Gründe dafür, dass die Steuerung in der Kinder- und Jugendhilfe in dieser Form gesetzlich geregelt ist, sieht Fischer unter anderem in dem Interesse an Selbstregulierung und politischer Legitimierung (ebd.). Auf der anderen Seite benennt er als Probleme dieser Konstellation das Forcieren eigener Interessen privilegierter Träger und langwierige konflikthafte Aushandlungsprozesse, die in unterschiedlichen Interessenslagen der beteiligten Akteure begründet liegen (Fischer 2005, 156). Insbesondere der Druck der 'ökonomisch ausgerichtete[n] Gestaltung der Wohlfahrtsproduktion' führt nach Fischer zu einer Überlastung der Jugendhilfepolitik (Fischer 2005, 157). Auf den Einfluss des Ökonomisierungsdiskurses soll unter 4.2 näher eingegangen werden. Offen blieb in den bisherigen Ausführungen zu wirkungsorientierter Steuerung der Begriff der 'Qualität'. Wüst stellt fest: 'So könnte man meiner Einschätzung nach den Qualitätsbegriff auch durch die Begriffe 'Erwartung' oder 'Zielbestimmung' ersetzen (...)' (Wüst 2004, 196). Er wirft dem Qualitätsbegriff vor, dass er ein 'grundsätzlich herstellbare[s] Wesensmerkmal des Produkts, einer Dienstleistung oder eines wie auch immer gearteten Ergebnisses' suggeriere. Aus seiner Sicht steht fest, 'daß [sic!] die Bestimmung von 'Qualität' im Wesentlichen die Festlegung von Zielen, Zielindikatoren und Zielerreichungsstandards für intentionale, interessengeleitete Handlungen zur Ermöglichung von möglichst zentralisierter Steuerung bedeutet' (ebd.). Ob diese Bestimmung von Qualität für das Handlungsfeld der Jugendarbeit ausreichend ist, mag bezweifelt werden. So zeigt z.B. Seithe eine andere Bestimmung von Qualität auf. Das 'als lebensweltorientierter Handlungsansatz beschriebene fachliche Vorgehen ist somit aus fachlicher Sicht qualitativ optimal' (Seithe 2012, 89). Es erscheint also sinnvoll, sich einem Verständnis von Qualität zu nähern, das sich sowohl mit Fragen des Ergebnisses als auch mit Fragen des Prozesses und darüber hinaus mit Fragen der Struktur beschäftigt. Es muss also darum gehen, was erreicht werden soll, als auch darum, wie, mit welchen Mitteln das Ziel erreicht werden soll. Hier spielen Fragen von Partizipation und Freiwilligkeit als Kernelemente von Jugendarbeit eine gewichtige Rolle. Denkbar, dass die Orientierung an diesen Kernaspekten und die Berücksichtigung der Strukturbedingungen professioneller Arrangements (vgl. Kapitel 3.1.2.4) der 'Wirkung' an manchen Stellen sogar konträr entgegenstehen. Auf die unterschiedlichen Zugänge und die Dimensionen von Qualität werden im Kapitel 4.3 eingegangen. Vorerst soll jedoch die aktuelle Thematisierung von Wirkungsorientierung, Qualität und Steuerung beleuchtet werden.