II. Grundlegendes über die Vereinten Nationen

1. Vorgeschichte, Gründung und Ziele

Am 24. Oktober 1945 trat die Charta der Vereinten Nationen in Kraft. Der Zweite Weltkrieg war gerade zu Ende gegangen und stellte, wie schon der Erste, die Welt vor die Frage, wie sich eine Zukunft ohne Krieg organisieren ließe. Die Antwort war in beiden Fällen die gleiche: durch die Verbesserung der Organisation der Beziehungen zwischen den Staaten. Im Jahr 1919 war zu diesem Zweck bereits der Völkerbund ins Leben gerufen worden. Für seine Gründer waren nicht etwa das Fehlverhalten oder die internen Probleme einzelner Staaten für die Katastrophe des Ersten Weltkriegs verantwortlich, sondern vor allem das Organisationsdefizit in den Beziehungen zwischen den Staaten. Aber hatte die Erfahrung des Zweiten Weltkriegs nicht genau diese Diagnose dementiert? Hatte der Völkerbund nicht sein Ziel verfehlt? Warum also das gleiche Rezept ein zweites Mal ausprobieren?

Diese Frage verkennt, dass mit der Gründung der Vereinten Nationen keine bloße Neuauflage des Völkerbunds beabsichtigt wurde, sondern gerade die Lehren aus dessen Scheitern gezogen werden sollten. Das Versagen des Völkerbunds wurde aber nicht auf die Fehlerhaftigkeit der Idee als solcher zurückgeführt, sondern darauf, dass es nicht gelungen war, alle Staaten in ein kollektives Sicherheitssystem einzubinden und verlässlich darauf einzuschwören, auf den Einsatz von Gewalt nach außen generell zu verzichten. Bekanntlich waren die USA dem Völkerbund nie beigetreten, Deutschland und Italien traten 1933 bzw. 1938 aus. Der Völkerbund hatte das Ziel der Universalität also nicht erreicht und sich als zu schwach erwiesen, um die Ausübung von staatlicher Macht an das internationale Recht zu binden. Die Nachfolgeorganisation sollte deshalb im Unterschied zum Völkerbund nun wirklich universal und auch mit mehr Autorität ausgestattet sein.

In den Überlegungen, die der amerikanische Präsident Franklin D. Roosevelt schon während des Zweiten Weltkriegs für die Nachkriegsordnung anstellte, spielte die Idee einer von den Weltpolizisten USA und Großbritannien mit der erforderlichen Durchsetzungskraft ausgestatteten neuen Weltorganisation eine tragende Rolle. Den Ordnungsanspruch ihrer Länder untermauerten Roosevelt und der britische Premierminister Winston Churchill am 14. August 1941, als sie sich an Bord des britischen Schlachtschiffes «Prince of Wales» in der «Atlantik Charta» über die Grundzüge der Weltordnung nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs verständigten. Bei den nachfolgenden Bemühungen, die amerikanisch-britische Initiative auf eine breitere Grundlage zu stellen, achteten die USA stets darauf, dass sich die machtpolitischen Kräfteverhältnisse möglichst unmittelbar in der zu gründenden Organisation widerspiegelten. Am 1. Januar 1942 unterzeichnete eine Allianz von 26 Staaten in Washington die «Erklärung der Vereinten Nationen». Der engere Kreis derjenigen, die in den Planungen für die Nachkriegsordnung eine besondere Rolle spielen sollten, wurde um den Kriegsalliierten Sowjetunion, um China und um das befreite Frankreich erweitert. Von der Vorstellung einer besonderen Verantwortung dieser fünf Staaten führte ein direkter Weg zu den Vorrechten, die sie sich bald darauf als ständige Mitglieder des Sicherheitsrats einräumen sollten.

Zwei weitere wichtige Konferenzen auf dem Weg zur Gründung der Vereinten Nationen fanden im Jahr 1944 statt. In Dumbarton Oaks verständigten sich Experten aus den USA, Großbritannien, der Sowjetunion und China über die Satzung der zu gründenden Nachfolgeorganisation des Völkerbunds. Auf der Konferenz von Bretton Woods wurden unter Mitwirkung von 44 Staaten die Weichen für die Gründung der Weltbank und des Weltwährungsfonds gestellt, die die Grundpfeiler der künftigen internationalen Wirtschafts- und Finanzordnung bilden sollten. Zur Gründung der Vereinten Nationen kam es auf der Konferenz von San Francisco, die vom 25. April bis zum 26. Juni 1945 unter Beteiligung von bereits 50 Staaten stattfand. Bei den Verhandlungen über die Satzung der neuen Organisation kam es über die Zuständigkeiten des Sicherheitsrats, das Vetorecht seiner ständigen Mitglieder und das Gewicht der internationalen Gerichtsbarkeit noch einmal zu heftigen Kontroversen. An deren Ende wurde ein hierarchisches Sicherheitssystem beschlossen, dessen Handlungsfähigkeit sich auf die militärische Macht von fünf Weltpolizisten stützen und das damit einen Gegenentwurf zu der «Zahnlosigkeit» des staatenegalitären Völkerbunds darstellen sollte.

Zusammenfassend betrachtet, stand die Gründung der Vereinten Nationen in einem engen Zusammenhang mit der Katastrophenerfahrung des Zweiten Weltkrieges. Sie lässt sich darüber hinaus als ein hegemonialer Stiftungsakt beschreiben. Die beiden wichtigsten Kriegsalliierten, USA und Großbritannien, waren zugleich Vordenker und Geburtshelfer. Die neue Weltorganisation sollte ihnen die Wahrnehmung von internationalen Ordnungsaufgaben erleichtern. Mit der Konstruktion des Sicherheitsrats wurden die machtpolitischen Realitäten der Nachkriegszeit aufgegriffen. Damit war vor allem die Erwartung einer gegenüber dem Völkerbund größeren Durchsetzungsfähigkeit verbunden. Während diese Erwartung im weiteren Verlauf weitgehend unerfüllt bleiben sollte, ist das zweite Ziel, die Universalität, inzwischen erreicht worden. Die Zahl der Mitgliedstaaten ist bis heute von ursprünglich 51 (1945) über 99 (1960), 127 (1970), 154 (1980) und 159 (1990) auf 193 angewachsen, nachdem zuletzt Montenegro und der Südsudan den Vereinten Nationen beitraten.

Wenn es so etwas wie eine «Verfassung» der Staatengesellschaft gibt, dann trifft diese Charakterisierung auf die am 26. Juni 1945 in San Francisco unterzeichnete Charta der Vereinten Nationen zu. Mit ihren 19 Kapiteln und 111 Artikeln sollte ein universal gültiger Katalog von Normen und Verhaltensregeln an die Stelle von Selbsthilfe und ungezügelter Machtkonkurrenz in den zwischenstaatlichen Beziehungen treten. Auch wenn in ihn zahlreiche normative Leitbilder wie «Unabhängigkeit», «Entwicklung» oder «Menschenrechte» Eingang gefunden haben, gehen sie in gewisser Weise doch alle in dem in der Präambel formulierten übergeordneten Ziel auf, «künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren». Dabei wird ein umfassendes Verständnis von Friedensbedingungen und Kriegsursachen zugrunde gelegt, was aus den sich unmittelbar anschließenden Verweisen auf die Achtung der Menschenrechte, die Herstellung von Gerechtigkeit und die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedingungen der Völker hervorgeht.

Die Charta umfasst neben den Zielen und Grundsätzen der Organisation (Kapitel I) und den ihr zur Verfügung stehenden Instrumenten noch die Beschreibung der Organe und ihrer Kompetenzen (Kapitel III bis V sowie X und XIII bis XV) sowie Bestimmungen zur internationalen Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet (Kapitel IX). Den Dreh- und Angelpunkt bildet jedoch das in den Kapiteln VI und VII ausbuchstabierte Ziel der Friedenswahrung im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit. Bereits Artikel 1 bestimmt, dass Bedrohungen des Friedens und Friedensbrüche durch «wirksame Kollektivmaßnahmen» und «friedliche Mittel nach den Grundsätzen der Gerechtigkeit und des Völkerrechts» bereinigt oder beigelegt werden sollen. An sehr prominenter Stelle wird in der Charta damit die überragende Bedeutung der Herrschaft des Rechts über die Macht festgehalten. Staatliche Gewaltanwendung nach außen kann danach nicht mehr mit einem naturgegebenen und individuell auszulegenden Recht auf Selbsterhaltung gerechtfertigt werden, sondern wird den Bestimmungen einer internationalen Rechtsordnung unterworfen. In Artikel 2 wird ein umfassendes völkerrechtliches Gewaltverbot formuliert, dessen Einhaltung das System kollektiver Sicherheit gewährleisten soll: «Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt.» Den Grundpfeiler des völkerrechtlichen Gewaltverbots bildet das ebenfalls in Artikel 2 niedergelegte Prinzip der souveränen Gleichheit der Staaten. Aus ihm folgt ein Verbot, «in Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören», einzugreifen. Kein Staat darf nach eigenem Ermessen die territoriale Integrität eines anderen Staates gewaltsam verletzen. Tut er dies trotzdem, wird nach der Logik kollektiver Sicherheit ein solcher Angriff von allen anderen als gegen sie selbst gerichtet angesehen und alle werden in die Pflicht genommen, die Vereinten Nationen bei der Durchführung der allein vom Sicherheitsrat zu beschließenden Gegenmaßnahmen zu unterstützen.

Kapitel VI der Charta (Artikel 33 bis 38) sieht zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Staaten zunächst einen Katalog friedlicher Mittel vor. Wenn diese von den Konfliktparteien nicht in Anspruch genommen werden oder nicht zum Erfolg führen, autorisiert Kapitel VII (Artikel 39 bis 51) den...