Teil 1

Darf die Politik in eigener Sache entscheiden und alle Kontrollen beseitigen?

1. Wer sitzt an den Hebeln der Macht?

Ausgehebelt: Zum Beispiel Blitzgesetze

Wenn es um wichtige Angelegenheiten geht, entscheidet das Parlament in einem besonderen Verfahren, dem Gesetzgebungsverfahren – und solche Verfahren dauern oft ziemlich lang.

Manchmal aber geht es sehr rasch. Dann werden die vorgesehenen Fristen zwischen der Einbringung des Gesetzentwurfs und der ersten Lesung im Parlament und die Fristen zwischen der ersten und der zweiten Lesung nicht eingehalten; da wird der Inhalt des Gesetzes vor der Öffentlichkeit verborgen, tatsächliche und rechtliche Einwände werden unterdrückt; da fehlt eine Begründung, oder sie liegt neben der Sache; da meldet sich in den Plenardebatten niemand zu Wort, oder es werden Ausführungen gemacht, die von der Sache ablenken.

Wenn solche Verfahrensmängel vorliegen und das Ganze auch noch spätnachts beschlossen wird oder unmittelbar vor einem großen Sportereignis wie der Fußballweltmeisterschaft, das medial alles beherrscht, handelt es sich oft um ein Gesetz, welches das Parlament in eigener Sache beschließt. Typisch für solche Blitzgesetze1 ist, dass die Politik sich an allen Kontrollen vorbei in parteiübergreifender Einigkeit »selbst bedient«.2

Auf die Spielregeln kommt es an

Wer legt die Regeln der Macht fest?

Entscheidungen in eigener Sache trifft die Politik in den Bereichen Wahlen, Politikfinanzierung, Ämterbesetzung und bei der sonstigen Ausgestaltung der Demokratie. Dabei geht es um politische Macht.Die Regeln über den Erwerb, den Behalt und den Genuss der Macht,3 kurz: die »Regeln der Macht«,4 haben, je nach Ausgestaltung, in unterschiedlicher Art und Weise Einfluss auf die Gewinnung, die Aufrechterhaltung und den Genuss der Macht. Sie sind fundamental wichtig, weil von ihrer Angemessenheit die Legitimation des ganzen politischen Systems wesentlich abhängt.5 Deshalb gelten sie als besonders bedeutsames, grundlegendes Recht, als sogenanntes materielles Verfassungsrecht.6

Die Regeln der Macht sind nicht nur besonders wichtig, sondern auch besonders gefährdet, eben weil das Parlament – wegen der Entscheidung in eigener Sache – befangen und deshalb versucht ist, die Regeln zum eigenen Vorteil und damit unausgewogen und einseitig auszugestalten.7

Die grundlegende Bedeutung der Regeln der Macht erkennt man auch daran, dass Wahlrecht, Politikfinanzierung, Ämterpatronage und die restriktive Behandlung von Elementen direkter Demokratie zu den »Hebeln« gehören, mit denen die Parteien sich des Staates bemächtigt, ihn zum Parteienstaat geformt und eine politische Klasse mit eigenen Macht-, Status- und Einkommensinteressen ausgebildet haben. Die Erkenntnis, dass der Parteienstaat das Produkt der Selbstermächtigung von Parteien ist, die Parteien sich ihn also sozusagen angeeignet und einverleibt haben, muss seine Legitimation erschüttern.

Das Gewicht dieser Feststellung mag auch die zögerliche Haltung mancher Staats- und Politikwissenschaftler erklären, die grundlegende Problematik von Entscheidungen der Politik in eigener Sache anzuerkennen, ganz zu schweigen vom Widerstand der politischen Klasse selbst.

Das Spiel …

Wie überall sind auch in der Politik die Spielregeln vom Spiel selbst zu unterscheiden, das sich innerhalb der Regeln bewegt.8

Das Spiel wird dadurch bestimmt,

• wer entscheidet: zum Beispiel der Bundestag oder die Bundesregierung;
• was entschieden wird und mit welchem Ergebnis: zum Beispiel die Höhe der Abgeordnetenentschädigung oder wer als Amtsträger eingestellt wird;
• auf welche Weise, das heißt in welchem Verfahren entschieden wird: zum Beispiel durch Sachgesetz (wie die staatliche Parteienfinanzierung), durch Änderung eines Titels im Haushaltsplan (wie die Höhe der öffentlichen Mittel für Fraktionen und Abgeordnetenmitarbeiter im Bund) oder durch Wahl (wie die Bestellung von Verfassungsrichtern) oder durch Verwaltungsakt (wie die Bestellung von Beamten).

… und die Bedeutung seiner Regeln

Die Spielregeln legen fest, wer worüber nach welchen Kriterien und in welchem Verfahren zu entscheiden hat.9 Wer Erfolg haben will, muss sich an die Regeln halten. Dabei sollten diese so gestaltet sein, dass sie keinen Spieler von vornherein bevorzugen oder benachteiligen. Bestimmen aber einige der Spieler selbst die Regeln, gerät dieser Grundsatz in Gefahr. Niemand sollte die Regeln nach seinen Bedürfnissen so festlegen können, dass er bereits im Vorfeld gewonnen hat oder einen unangemessenen, möglicherweise spielentscheidenden Vorteil erlangt.

Die begriffliche Anleihe beim sportlichen Wettstreit bringt allerdings noch nicht gehörig zum Ausdruck, dass bei der Regelung des Wahlrechts, der Politikfinanzierung und Ämterbesetzung nicht nur die Interessen der unmittelbar betroffenen Spieler, sondern auch allgemeine Interessen auf dem Spiel stehen. Deshalb sollten die Spieler darüber sinnvollerweise auch dann nicht selbst entscheiden können, wenn sich alle einig sind. Gerade in diesem Fall besteht nämlich die Gefahr, dass die Einigung zulasten der Allgemeinheit erfolgt. Deshalb pflegt die Öffentlichkeit auf Änderungen des Grundgesetzes in eigener Sache besonders allergisch zu reagieren. Das hat zum Beispiel 1995 der Versuch des Bundestags gezeigt, den Diätenartikel (Art. 48 GG) zugunsten seiner Abgeordneten zu ändern: Das ist vornehmlich am öffentlichen Protest gescheitert.

Um solche Reaktionen der Öffentlichkeit von vornherein auszuschalten, suchen die Parlamente problematische Regelungen, selbst wenn es sich um materielles Verfassungsrecht handelt, bisweilen auf trickreich-manipulative Weise an der Öffentlichkeit vorbei zu beschließen, wie dies zum Beispiel bei Fraktionsgesetzen immer wieder der Fall war.

2. Entscheidungen in eigener Sache

Wann entscheidet das Parlament in eigener Sache?

Bei Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache geht es nicht um Regelungen, von denen die Abgeordneten in ihrer Rolle als normale Bürger mit betroffen sind. Das Steuerrecht, das Familienrecht, das Straßenverkehrsrecht und die meisten anderen Rechtsgebiete gelten für die Allgemeinheit der Bürger und damit natürlich auch für Abgeordnete. Das ist auch gut so, schließlich sollen sie die praktischen Folgen ihrer parlamentarischen Entscheidungen sozusagen »am eigenen Leibe« verspüren, auch um ein Abheben der Repräsentanten vom Volk möglichst zu verhindern.10

Mit »Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache« sind Entscheidungen gemeint, die nur (oder primär) das Parlament, das heißt dessen Abgeordnete, Fraktionen oder Parteien betreffen. Das sind Entscheidungen über das Wahlsystem oder über wahlrechtliche Sperrklauseln, Entscheidungen über Abgeordnetendiäten sowie über die Aufgaben und die Finanzierung von Parteien, Fraktionen und parteinahen Stiftungen. Auch die Regelung des finanziellen Status von Regierungsmitgliedern geschieht gewissermaßen in eigener Sache, wenn damit gleichzeitig eine Verbesserung der Diäten verbunden ist, um das Parlament und besonders die Opposition einzubinden. Ebenso betreffen Entscheidungen des Parlaments über seine Größe oder über die Dauer seiner Wahlperiode speziell die Abgeordneten und ihre Parteien im Parlament und erfolgen in eigener Sache.11

Auch hier ist wieder zwischen den Spielregeln und dem Spiel innerhalb der Regeln zu unterscheiden. Über die Spielregeln entscheiden in diesen Fällen die Spieler selbst, genauer gesagt eine Seite der Spieler, obwohl diese Festlegung ihnen fairerweise nicht einseitig überlassen werden dürfte, da sie am Ausgang des Spiels interessiert sind. Sie entscheiden also nicht nur über die Sache (das Spiel), sondern auch über die Spielregeln in eigener Sache.

Eine Frage des persönlichen Vorteils

Für die Väter des Verfassungsstaats war die Unterscheidung zwischen allgemeinen Gesetzen und solchen, die allein den Mitgliedern des Parlaments Vorteile bringen, noch selbstverständlich. Der Ausschluss Letzterer galt ihnen als Bedingung für die Legitimität der Staatsgewalt. So schrieb John Locke, dessen politische Philosophie prägend war für die Verfassungen der USA und der französischen Republik: »Den Mitgliedern der gesetzgebenden Versammlung ist es versagt, ein Gesetz zu erlassen, das allein ihnen Vorteile bringt. Sie sind lediglich ermächtigt, in Sachen der Allgemeinheit zu entscheiden, nicht aber in eigener Sache.«12

In der aktuellen Diskussion beharren allerdings manche darauf, dass das Parlament immer in eigener Sache entscheide, und lehnen deshalb das hier vorgetragene Konzept ab.13 Deshalb sei der kategoriale Unterschied zwischen Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache und allgemeinen Regelungen, die Abgeordnete auch betreffen, wie Steuergesetze, noch einmal an zwei Beispielen...