Der Bedarfsbegriff »revisited« – Aspekte der Begründung individueller Ansätze zur Bedarfserhebung und -umsetzung

Iris Beck

1           Einleitung

Für die Einführung von Verfahren der zur Entstehungszeit ab den frühen 1990er Jahren sog. individuellen Hilfeplanung waren unterschiedliche Motive und Begründungszusammenhänge ursächlich. Ausgehend von einer Differenzierung der sozialrechtlichen und fachlichen Verwendungszusammenhänge, in denen Bedarfsermittlung eine Rolle spielt, sollen nachfolgend Ursprünge der »Individualisierung« der Bedarfskategorie und zwar bezogen auf den Wandel von der institutionellen zur personalen Orientierung nachgezeichnet werden. Diese Ursprünge stehen, was die fachlichen Entwicklungen betrifft, in engem Zusammenhang mit der Forderung nach einer an alltäglichen Lebensvollzügen ausgerichteten Leistungserbringung und einem veränderten Behinderungsverständnis. Das hier entfaltete Verständnis einer individualisierten Bedarfserbringung soll hinsichtlich seiner tragenden Elemente nachgezeichnet werden. Die Bedarfserbringung steht dabei aber im Spannungsfeld zwischen System und Lebenswelt. Diese Spannungsfelder zu thematisieren ist, so meine These, deshalb zentral, weil sich erst hierüber die Chancen und Grenzen der Bedarfserfüllung und Anforderungen an die Gestaltung der Leistungserbringung zeigen. Überlegungen zur wissenschaftlichen Begründung individueller Ansätze zur Bedarfserhebung und -umsetzung sollten sich an den fachlichen Leitzielen und ihrem Gehalt ebenso orientieren wie an den Spannungsfeldern, in denen sich die Bedarfserbringung vollzieht. Ganz wesentlich ist aber das Verständnis von »Teilhabe«, »Bedarf« und »Behinderung«, das der Komplexität und Relationalität dieser Kategorien gerecht werden sollte und sich unmittelbar auf die Handlungsspielräume der Adressaten und Adressatinnen auswirkt. Im Sinne eines Versuchs der Begründung und Differenzierung des Themas »individueller Hilfebedarf«, bezogen auf den Bereich der Eingliederungshilfe nach dem SGB XII, habe ich 2002 diesbezügliche Bilanzierungen zum damaligen Stand angestellt (vgl. Beck 2002). Im Rückblick und unter Bezug auf diese Überlegungen soll abschließend ein Fazit hinsichtlich der aktuellen Auseinandersetzung zur Frage des Wandels hin zur personalen Orientierung, zum Gehalt des Teilhabebegriffes, zum Verständnis alltäglicher Lebensvollzüge und behindernder Bedingungen gezogen werden.

2           Bedarf als sozialpolitische und fachliche Kategorie: eine erste Differenzierung der Verwendungszusammenhänge

Sowohl hinsichtlich der Begriffsbestimmung, der theoretischen Begründungszusammenhänge als auch der Praxis der Bedarfserhebung, -planung und -erfüllung lassen sich unterschiedliche Verständnisweisen, Zielsetzungen und Verwendungszusammenhänge finden. So unterscheidet sich eine durch einen gesetzlichen Leistungsträger vorgesehene Bedarfsermittlung als Basis der Prüfung von Leistungsansprüchen von der Planung der konkreten Leistungen und deren Umsetzung durch einen Leistungsanbieter. Die Ziele für die Feststellung eines sonderpädagogischen Förderbedarfs im Schulbereich sind andere als die der Hilfe- oder Teilhabeplanung für das unterstützte Wohnen. Es macht einen Unterschied, ob es um den Bedarf von bestimmten Bevölkerungsgruppen oder den eines oder einer Einzelnen geht. Bezogen auf Gruppen kann die Zielsetzung eine auf Kommunen oder Regionen bezogene Sozialplanung sein, in deren Rahmen Angebote und Leistungen für eine bestimmte Zielgruppe und eine eingegrenzte Problemlage entwickelt bzw. ausgebaut oder miteinander vernetzt werden sollen. Es kann hier aber auch darum gehen, alle Felder der Lebensführung zielgruppenübergreifend hinsichtlich des Abbaus von Barrieren der Zugänglichkeit und Nutzbarkeit zu verändern (vgl. Rohrmann 2016). In diesem Fall wird von »kommunaler Teilhabeplanung«, aber auch von »Aktionsplänen« oder »Inklusionsplänen« gesprochen, die wiederum ein Pendant auf der Ebene der Länder und mit dem Nationalen Aktionsplan der Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) auf der Bundesebene haben. Eine gänzlich andere Zielsetzung unterliegt hingegen der im SGB XII § 75, 76, 79 enthaltenen Maßgabe der Bildung von »Gruppen mit vergleichbarem Hilfebedarf«, die als Basis der Leistungsentgeltberechnung für Einrichtungen dient. Sie muss von der Sozialplanung und vor allem von der individuellen Bedarfsermittlung und -planung deutlich unterschieden werden. Diese Hilfebedarfsgruppenbildung rekurriert auf die Identifikation von Anspruchsberechtigungen auf einen vorab definierten behinderungsbedingten Bedarf und dessen finanzielle Steuerung. Sie wird damit als Rahmenbedingung für eine Einrichtung leitend, weil sie in engstem Zusammenhang mit Vereinbarungen zur Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen steht; sie unterscheidet sich jedoch grundsätzlich von der Ebene der alltäglichen Lebensführung und Behinderungsbewältigung.

In einem ersten Zugriff lassen sich somit folgende Verwendungszusammenhänge von Bedarfsermittlungen im Feld von Behinderung differenzieren: Die Sozialplanung stellt ein angestammtes sozialpolitisches Instrument im regionalen oder kommunalen Raum dar, um problembezogen den Erhalt sozialer Leistungen bedarfsgerecht, das heißt bezogen auf Quantität und Qualität der Leistung und das Ziel der Verbesserung einer Lebenslage zu steuern. Sie ist auf die Behebung sozialer Ungleichheit gerichtet, die beim Zugang zu wichtigen Gütern der Lebensführung zu Nachteilen führt, wobei sich die Ziele dafür aus validen Daten ableiten sollen. Deshalb erfolgen häufig sehr intensive Analysen regionaler oder kommunaler Lebensverhältnisse im Sinne einer Sozialstatistik (z. B. Armuts- oder Arbeitslosigkeitsrate) neben anderen Formen von Bedarfsuntersuchungen und der Evaluation bestehender Leistungsangebote. Die Bildung von vergleichbaren Hilfebedarfsgruppen ist in erster Linie ein sozialpolitisches und -rechtliches Mittel zur Steuerung der Wirtschaftlichkeit von Leistungen. Tatsächlich entwickelten sich Anfang der 1990er Jahre die fachlichen Ansätze zur Qualitätsverbesserung zeitgleich mit ökonomisch motivierten gesetzlichen Veränderungen. Der individuelle Bedarf, auch als Hilfe-, Förder-, Rehabilitations-, Assistenz- und seit neuestem auch als Teilhabebedarf bezeichnet, hat seinen Ursprung in fachlichen Entwicklungen, die sich als Wandel »von der institutionellen zur personalen Perspektive« zusammenfassen lassen (vgl. erstmals Thimm 1989), und strebt im Kern eine Planung und Erbringung von Leistungen durch Dienste und Einrichtungen an, die eine anerkannte Lebensführung im Gemeinwesen ermöglichen sollen. Mittlerweile stellt die individuelle Bedarfsplanung auch ein sozial- und schulrechtlich gefordertes Verfahren dar. Die rechtliche Verankerung ist Folge des fachlichen Wandels, also reformerisch motiviert, aber auch ein Mittel zur Prüfung der Leistungserbringung und ihrer Wirkung und kann somit auch ökonomischen und Steuerungszwecken dienen. Damit aber steht die individuelle ebenso wie die gruppenbezogene Bedarfserhebung und -planung im Spannungsfeld von Hilfe und Kontrolle und dies auch jenseits der ökonomischen Motive, weil unmittelbar und zum Teil sehr breit in Lebensverhältnisse Einblick genommen wird.

3           Ursprünge und Motive der »Individualisierung« von Bedarfslagen – mehr als »individueller Hilfebedarf«

Zentrale Erkenntnisse und Motive, die die Verbreitung von Ansätzen zur damals sog. individuellen Hilfeplanung ab den 1990er Jahren in der Fachwelt förderten, leiteten sich aus den bis dahin vollzogenen Reformprozessen unter Stichworten wie Normalisierung, Integration oder Selbstbestimmung ab (vgl. Beck 1992; Lübbe & Beck 2002). Die relativ junge Geschichte einer von der statusbezogenen Bedarfsfeststellung unterschiedenen Bedarfsplanung beginnt mit der Auseinandersetzung um Strukturen des Hilfesystems und den Forderungen nach einem Leben so normal wie möglich; diese Forderung bezog sich auf die Verwirklichung »normaler« im Sinne anerkannter Lebensbedingungen an den Orten, wo sich auch die Lebensführung im Allgemeinen vollzieht und auf die Berücksichtigung individueller Bedürfnisse. Diese doppelte Perspektive auf Lebensverhältnisse kehrt wieder im Konstrukt der Lebensqualität als subjektivem Wohlbefinden in Übereinstimmung mit Standards, das sich damals als angestrebtes Ziel der Reformbemühungen durchzusetzen begann (vgl. Beck 1992; 1994). Dabei waren die...