| Vorwort | 8 |
| Inhaltsverzeichnis | 10 |
| Abkürzungsverzeichnis | 18 |
| Einleitung | 22 |
| Erster Teil: Begriff und Wesen des Regierens | 24 |
| § 1. Zur Wortbedeutung der Regierung | 24 |
| § 2. Eine kurze geschichtliche Einführung | 26 |
| A. Allgemeines | 26 |
| B. England | 26 |
| C. Frankreich | 27 |
| I. Montesqieu | 27 |
| II. Rousseau | 28 |
| III. Constant | 29 |
| D. Deutschland | 29 |
| § 3. Das Regieren als leitende Tätigkeit | 31 |
| 1. Das Regieren als Richtunggeben — Führung | 31 |
| 2. Die Beziehung auf das Staatsganze — Das Regieren als Verkörperung und dynamische Konkretisierung des Staatswillens | 32 |
| 3. Die Situationsbezogenheit des Regierens — Das Verhältnis zwischen Voraussehbarkeit und Unvoraussehbarkeit als Basis des Verhältnisses zwischen Normierbarkeit und Unnormierbarkeit — Normierbarkeit und Normiertheit (materielle u. formelle Normierbarkeit) | 33 |
| 4. Die materielle Selbständigkeit des Regierens — Die Regierung als Konkretisierung individuellen Willens — Dualismus des Staatswillens | 36 |
| 5. Das Regieren als Planen — Die Information als Teil des Regierens | 39 |
| 6. Die Regierung als Regulator — Wachsen des Regierens — „Säkularisation" des Regierens | 40 |
| § 4. Das Regieren als Ermessenstätigkeit | 43 |
| I. Ermessen. Entwicklung der Ermessenslehre im Rahmen des Verwaltungsrechts | 43 |
| II. Gültigkeit der Ergebnisse der Verwaltungsermessenslehre für das Regierungsermessen — Zwischen Verwaltungs- und Regierungsermessen nur quantitativer Unterschiede | 46 |
| § 5. Der Begriff des Politischen und sein Verhältnis zum Regieren | 48 |
| 1. Die Vieldeutigkeit des Politischen in der Theorie und der Rechtssetzung | 48 |
| 2. Lehre Smends — Das Politische als Wesenselement der Regierung — Herrschende Lehre | 51 |
| 3. Die Auffassung: alles Staatliche sei politisch | 51 |
| 4. Lehre Schmitts | 52 |
| 5. Ergebnis: das Politische kein Wesensmerkmal — nur ein modus significandi | 53 |
| § 6. Zum Begriff des Regierens | 55 |
| A. Die Regierung im materiellen Sinne | 55 |
| B. Die Regierung im organisatorischen Sinne | 56 |
| 1. Notwendigkeit der Lokalisierung des Regierens auf wenige Personen — Weiter Begriff der Regierung im organisatorischen Sinne | 56 |
| 2. Das Staatsoberhaupt | 58 |
| 3. Die Regierung i.e.S. — Zuständigkeitsvermutung in Regierungssachen — Kollegial-, Kanzler- u. Ressortprinzip | 59 |
| C. Die Regierung im funktionellen Sinne | 60 |
| 1. Die Regierungstätigkeit im funktionellen Sinne als materielles Regieren, Verwaltung u. Gesetzgebung — Das Phänomen der Durchkreuzung der Funktionen | 60 |
| 2. Die Vermehrung der Regierungsfunktionen der Legislative — Das Gegengewicht: Die Gesetzesinitiative der Regierung — Gefahren aus der Gesetzesinitiative | 61 |
| 3. Funktionelle Beziehung zwischen Regierung und Verwaltung — Zunehmende Übernahme von Verwaltungsangelegenheiten durch die Regierungsorgane — Umwandlung des Regierens in Verwalten | 62 |
| § 7. Zum Einordnungsproblem der Regierung | 63 |
| 1. Lehre von der „vierten Gewalt" — Lehre von der Verfassungsvollziehung — Gegner der „vierten Gewalt" — Regierung, Teil der Exekutive | 63 |
| 2. Die Schemata: Verwaltung = Vollziehung + Regierung und Exekutive = Regierung + Verwaltung | 66 |
| 3. Dogmatische Würdigung des Problems — Die Einordnung der Regierung, Sache der Geschichte | 66 |
| § 8. Die Regierungsakte in der Theorie | 69 |
| A. Allgemeines | 69 |
| B. Die Regierungsakte in Frankreich | 71 |
| I. Entstehung u. Entwicklung der „théorie des actes de gouvernement" | 71 |
| II. Lehren von materiellem Kriterium | 72 |
| 1. „Mobile politique" | 72 |
| 2. Lehre von der politischen Natur des Regierungsaktes | 73 |
| 3. Lehre von der „vierten Funktion" | 74 |
| 4. Ermessenslehre | 75 |
| III. Lehren von formalem Kriterium | 76 |
| 1. Enumerationsmethode — Präjudiz-Kriterium — „Abnormitätslehre" — Regierungsaktkatalog | 76 |
| 2. Theorie der unmittelbaren Verfassungsvollziehung | 82 |
| 3. Rechtspositivistische Auffassung — Ermessenslehre | 82 |
| 4. Regierungs- u. Regierungsdurchführungsakte | 84 |
| 5. Lehre von den „actes mixtes" | 84 |
| IV. Gegner des Regierungsaktes (théories négatrices) | 85 |
| 1. Frühere Gegner | 85 |
| 2. Neuere Gegner | 85 |
| C. Die Regierungsakte in Deutschland | 86 |
| I. Die Regierungsakte in der gerichtlichen Praxis | 86 |
| 1. 18. Jahrhundert | 86 |
| 2. 19. Jahrhundert | 86 |
| 3. 20. Jahrhundert bis zum 2. Weltkrieg | 87 |
| 4. Nach dem 2. Weltkrieg | 87 |
| II. Die Regierungsakte in der Lehre | 87 |
| 1. Die Lehre des liberalen Konstitutionalismus und des Rechtsstaates | 87 |
| 2. Die Lehre zwischen den zwei Weltkriegen — Ipsen | 88 |
| 3. Die Lehre nach dem zweiten Weltkrieg | 88 |
| D. Dogmatische Betrachtung der Regierungsakte | 89 |
| I. Kritische Würdigung der Lehren | 89 |
| 1. Kritik an den Lehren, die das Kriterium auf Rechtsnorm abstellen | 89 |
| 2. Kritik an den Lehren, die das erlassende Staatsorgan als maßgebend betrachten | 90 |
| II. Die Suche nach materiellem Kriterium — Die Regierungsakte inhaltlich bestimmbar — Die Regierungsakte gehören zum materiellen Verfassungsbegriff — Die Regierungsakte erlassen nur Verfassungsorgane. Das Kriterium liegt in ihrem Wesen und wird durch das Verfassungsrecht juristisch ermittelt | 91 |
| § 9. Die Regierungsakte im Bereich des Rechts | 93 |
| A. Allgemeine Betrachtungen | 93 |
| I. Dogmatische Abtrennung des Regierungsbereichs im Recht | 93 |
| 1. Die Unterscheidung zwischen Ermessens- und Vollzugsakten (vertikale Teilung) | 93 |
| 2. Unterscheidung zwischen verfassungs- und verwaltungsrechtlichem Bereich (horizontale Teilung) | 93 |
| 3. Ausscheidung von dem verfassungsrechtlichen Ermessensbereich des Rechtssetzungsbereichs | 94 |
| 4. Die Regierungsakte als die Ermessensakte des Verfassungsbereichs — Sie werden von allen Verfassungsorganen erlassen | 94 |
| II. Empfiehlt es sich, einen Regierungsaktkatalog aufzustellen? Probleme bei der Aufstellung | 95 |
| 1. Das Phänomen der Aufteilung der Regierungssachen auf alle Verfassungsorgane | 95 |
| 2. Die Tendenz der „Verrechtlichung" des Regierens — verfassungsrechtliche Vollzugsakte | 96 |
| 3. Verfassungsrechtliche Feststellungsakte | 97 |
| 4. Verfassungsrechtliche Organisationsakte | 98 |
| 5. Akte, die die Beziehungen der Verfassungsorgane betreffen — Kontrollakte | 99 |
| 6. Schwierigkeiten aus der Verwaltungsfunktion der Regierungsorgane — Verwaltungsakte der Regierungsorgane | 100 |
| 7. Katalog — Nicht mitumfaßte Akte | 100 |
| B. Die Regierungsakte des Grundgesetzes | 101 |
| I. Regierungsakte der Regierungsorgane | 101 |
| II. Regierungsakte des Bundespräsidenten | 112 |
| III. Regierungsakte des Bundestages | 121 |
| IV. Regierungsakte des Bundesrates | 128 |
| V. Regierungsakte anderer Verfassungsorgane und der Länder nach dem Grundgesetz | 130 |
| Zweiter Teil: Die Grenzen des Regierens und ihre gerichtliche Kontrolle | 134 |
| § 10. Gebundenheit der Regierung | 134 |
| A. Außerrechtliche Grenzen des Regierens | 134 |
| I. Ethische Bindung des Regierens | 134 |
| 1. Nicht-Moralität des Regierens | 134 |
| 2. Die Regierungsethik (politische Moral) | 136 |
| II. Die Zweckmäßigkeitsbindung des Regierens | 137 |
| 1. Die Bindung des Regierens an seinen Zweck — Inneres Verhältnis zwischen Zweckmäßigkeit und Rechtmäßigkeit — Ermessensspielraum als Begegnungsbereich der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit | 137 |
| 2. Die Bindung an die Pflicht zur Auswahl des zweckmäßigsten Mittels | 139 |
| 3. Die Bindung der freien Staatstätigkeit durch ihre Staatlichkeit | 140 |
| B. Rechtliche Grenzen des Regierens | 141 |
| I. Betrachtungen zu den allgemeinen Grundlagen der rechtlichen Bindung des Regierens | 141 |
| 1. Die Grundlage der Rechtsstaatlichkeit — Kein Gegensatz zwischen Regierung und Recht — Die Herrschaft des allgemeinen Willens | 142 |
| 2. Das Regieren als substituierter individueller Wille — Die Rechtsfreiheit des Regierens kein Überbleibsel des Absolutismus | 143 |
| 3. Der Bereich des Regierens und der Bereich des Rechts — Die Gebundenheit der Regierung — Keine sachliche Vollziehung, sondern Umgrenzung | 144 |
| 4. Die Überlegenheit des allgemeinen Willens — Verankerung im Grundgesetz | 145 |
| 5. Rechtmäßigkeitsgrundsatz — Grundlegend auch für die Gebundenheit der Regierung | 146 |
| II. Die verschiedenen Gruppen der positivrechtlichen Grenzen des Regierens | 147 |
| 1. Die Kompetenzbestimmungen — Formelle und sachliche Umgrenzung durch die Kompetenznormen | 147 |
| 2. Die Grundentscheidungen der Verfassung | 149 |
| 3. Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatsphäre | 150 |
| 4. Andere Verfassungsbindungen | 151 |
| 5. Begrenzung durch das Recht | 152 |
| a) Allgemeine Gesetze | 152 |
| b) Spezial- und Individualgesetze | 153 |
| c) Die polizeiliche Generalklausel | 153 |
| 6. Das Völkerrecht | 154 |
| 7. Die rechtlichen Grenzen des Ermessens | 155 |
| a) Äußere Grenzen — Ermessensüberschreitung | 155 |
| b) Innere Grenzen — Willkürverbot — Ermessensmißbrauch — Freies Belieben | 157 |
| § 11. Theoretische Betrachtung der Justiziabilitätsfrage | 161 |
| I. Allgemeine Grundlagen der Justiziabilität | 161 |
| 1. Justiziabilitätsfrage — materielle u. formale Injustiziabilität | 161 |
| 2. „Rechtsleerer Raum" — „gewollter" und „nichtgewollter" rechtsfreier Raum — Praktische Bedeutung der Unterscheidung | 163 |
| 3. Justiziabilität — Die Justiziabilitätsfrage als verfahrensrechtliche Frage — Der innere Widerspruch der Gegner der Justiziabilität der Regierungsakte — Die (In)justiziabilitätsfrage als eine Frage nicht der Normierbarkeit, sondern der Prüfbarkeit | 164 |
| 4. Die (In)Justiziabilität der Regierungsakte | 165 |
| II. Über die Rechtsfreiheit der Regierungsakte | 166 |
| 1. Erscheinungsformen der Rechtsfreiheit — Die Rechtsfreiheit bei außerordentlichen Zuständen | 166 |
| 2. Das Ermessen als „gewollte" Rechtsfreiheit — Unterscheidung zwischen Ermessens- und Rechtsfrage — Die „politische Natur" im Sinne des Ermessens | 166 |
| 3. Die Lehren, die die Injustiziabilität auf der „politischen Natur" der Regierungsakte begründen — Ipsen — Schneider | 168 |
| 4. Das Qualifikationsproblem | 169 |
| 5. Die Rechtsfreiheit historisch ungerechtfertigt und verfassungsrechtlich unzulässig | 170 |
| 6. Die materielle Injustiziabilität (Rechtsfreiheit) rechtlichbegrifflich unhaltbar | 170 |
| III. Über die Gerichtsfreiheit der Regierungsakte | 171 |
| 1. Die Justiziabilitätsfrage im Betrachtungsfeld der Rechtsprechung — Gibt es gerichtsfreie Hoheitsakte? | 172 |
| a) Die Stellungnahme des Conseil d’Etat | 172 |
| b) Die Stellungnahme des Staatsgerichtshofs | 172 |
| c) Ergebnis aus der Judikatur: Die Justiziabilitätsfrage als Zuständigkeitsfrage | 173 |
| 2. Die Justiziabilität der Regierungsakte als Ge- oder Verbot der Verfassung | 173 |
| a) Das Gewaltenteilungsprinzip, kein Hindernis für die Justiziabilität | 174 |
| b) Rechtsstaatlichkeit, kein Gebot zur Justiziabilität | 174 |
| c) Ergebnis: Die Justiziabilitätsfrage als Organisationsfrage der Justiz | 176 |
| 3. Die Ausdehnung der Justiz rechtspolitisch gesehen | 176 |
| a) Bedenken in der Weimarer Zeit | 176 |
| b) Bedenken unter der Geltung des Grundgesetzes — Polemiker der Ausdehnung | 177 |
| 4. Die Gefahren der Juridifizierung der Politik und der Politisierung der Justiz, kein genügender Grund für die Justizfreiheit der Regierungsakte | 178 |
| 5. Die Bekämpfung der Gefahren als Organisationsfrage — Der Weg der Ausbalancierung der Politik und der Justiz | 179 |
| § 12. Verwaltungsgerichtsbarkeit und Regierungsbereich | 181 |
| 1. § 40 Abs. 1 Satz 1 VerwGO — „öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art" — Die „verfassungsrechtlichen Streitigkeiten" als materiell-rechtliche Kategorie | 181 |
| 2. Die Lehre der materiellen verfassungsrechtlichen Streitigkeiten (Thoma - Friesenhahn) | 182 |
| 3. Würdigung der Lehre | 183 |
| 4. Die Bedeutung des Ausdrucks: „Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art" in § 40 VerwGO | 185 |
| 5. Die Streitigkeiten aus Regierungsakten als „Streitigkeiten verfassungsrechtlicher Art" — Ausschluß der Verwaltungsgerichtsbarkeit — Die Verfassungsbeschwerde gegen Regierungsakte als materielle Verfassungsgerichtsbarkeit | 187 |
| 6. Ergebnisse | 189 |
| § 13. Verfassungsgerichtsbarkeit und Regierungsbereich | 190 |
| I. Allgemeines über die Verfassungsgerichtsbarkeit | 190 |
| 1. Die Verfassungsgerichtsbarkeit eine begrenzte Gerichtsbarkeit | 190 |
| 2. Allgemeines über die Prozeßvoraussetzungen der Verfassungsgerichtsbarkeit | 190 |
| 3. Die Aufzählung der Arten der Verfassungsgerichtsbarkeit | 191 |
| II. Die Prozeßvoraussetzungen für die Bundesverfassungsgerichtsbarkeit in bezug auf die Nachprüfung der Regierungsakte | 192 |
| 1. Nur eine allgemeine Prozeßvoraussetzung: Die Gerichtsbarkeit in räumlicher und sachlicher Hinsicht | 192 |
| 2. Die räumlichen Grenzen der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit | 193 |
| 3. Die sachlichen Grenzen der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit | 193 |
| a) Prüfung nur der Rechtmäßigkeit | 193 |
| b) Die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen eine weitere Begrenzung | 195 |
| III. Die für die Nachprüfung der Regierungsakte relevanten Arten der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit | 195 |
| 1. Organstreitigkeiten | 196 |
| a) Gegenstand | 196 |
| b) Prozeßvoraussetzungen | 197 |
| aa) Parteifähigkeit | 198 |
| bb) Die Prozeßführungsbefugnis | 201 |
| cc) Das Rechtsschutzbedürfnis | 202 |
| 2. Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern | 202 |
| a) Einberufung des BVerfG nach Art. 84 Abs. 4 Satz 2 GG | 202 |
| aa) Gegenstand | 202 |
| bb) Gerichtsbarkeit in sachlicher Hinsicht | 202 |
| cc) Parteifähigkeit | 203 |
| dd) Rechtsschutzbedürfnis | 203 |
| ee) Mängelrügeverfahren als Prozeßvoraussetzung | 203 |
| b) Übrige Fälle | 203 |
| aa) Gegenstand | 204 |
| bb) Gerichtsbarkeit in sachlicher Hinsicht | 204 |
| cc) Parteifähigkeit | 204 |
| dd) Rechtsschutzbedürfnis | 204 |
| 3. Die subsidiäre Verfassungsgerichtsbarkeit | 205 |
| a) Gegenstand | 205 |
| b) Parteifähigkeit | 205 |
| c) Rechtsschutzbedürfnis | 205 |
| 4. Die Präsidentenanklage | 206 |
| 5. Die abstrakte Normenkontrolle | 206 |
| 6. Konkrete Normenkontrolle | 209 |
| 7. Die Verfassungsbeschwerde | 209 |
| a) Gegenstand | 209 |
| b) Parteifähigkeit | 209 |
| c) Prozeßfähigkeit | 210 |
| d) Rechtsschutzbedürfnis | 210 |
| e) Die Kassationsbefugnis des BVerfG | 211 |
| § 14. Rechtsweggarantie und Regierungsbereich | 212 |
| I. Allgemeine Betrachtungen | 212 |
| 1. Bedeutung des Art. 19 Abs. 4 — Voraussetzungen | 212 |
| 2. Das Subordinationsprinzip als Grundlage des Rechtsschutzes durch Art. 19 Abs. 4 | 214 |
| 3. Extensive Auslegung der „öffentlichen Gewalt" — Einbeziehung der Regierung — Regierungsakte | 214 |
| 4. Die schutzwürdigen „Rechte" — Die „Verletzung" — Die Verletzung durch Regierungsakte — Fehlerhafte Ermessensausübung — Bedeutung des Rechtes auf fehlerfreien Ermessensgebrauch | 217 |
| 5. Die Rechtswidrigkeit, keine Voraussetzung | 219 |
| II. Die Rechtswege unter dem Aspekt der Rechtsweggarantie bei dem Rechtsschutz vor Regierungsakten | 220 |
| 1. Art. 19 Abs. 4, kein verfahrensrechtlicher Satz — Ausnahme: Satz 2 — Art. 19 Abs. 4, keine Bestimmung über die Form des Gerichtsschutzes und über das Verfahren | 220 |
| 2. Rechtsweggarantie und Verwaltungsgerichtsbarkeit beim Schutz vor Regierungsakten | 221 |
| 3. Rechtsweggarantie und Verfassungsgerichtsbarkeit beim Schutze vor Regierungsakten | 221 |
| 4. Rechtsweggarantie und ordentlicher Rechtsweg beim Schutze vor Regierungsakten | 223 |
| § 15. Staatshaftung für Regierungsakte | 227 |
| I. Allgemeine Betrachtungen | 227 |
| 1. Die Frage der Entschädigungspflichten des Staates aus Regierungsakten, keine Justiziabilitätsfrage — Der Rechtsschutz — Oberbegriff der Ersatzpflichten und der Justiziabilität | 227 |
| 2. Der Begriff des „Eingriffs" — Die Heranziehung des Begriffes der „Nebenwirkungen" | 227 |
| 3. Unterscheidung zwischen rechtswidrigen und rechtmäßigen hoheitlichen Handlungen — Schuldhafte und schuldlose Handlungen | 228 |
| 4. Entschädigungspflichten aus Regierungsermessensakten — Unterlassungen bei Regierungsermessensausübung | 229 |
| 5. Die verschiedenen Arten des vermögenswerten Rechtsschutzes | 231 |
| II. Amtshaftung für Regierungsakte? | 232 |
| 1. Voraussetzungen | 232 |
| a) Bedeutung des Wortes „jemand" | 232 |
| b) Ausübung von Regierungsbefugnissen als Ausübung der „öffentlichen Gewalt" | 233 |
| c) Bedeutung des „Dritten" in bezug auf die Regierungstätigkeit — „Amtspflicht" bei der Regierungstätigkeit | 233 |
| d) Schuldhaftigkeit | 234 |
| 2. Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte — Schadensersatz — Keine Naturalrestitution | 234 |
| III. Rechtsschutz gegen Regierungsakte durch Anwendung des Art. 14 Abs. 3 GG? | 235 |
| 1. Arten der Eigentumsentziehung | 235 |
| 2. Kein Eingriff in das Eigentum durch Regierungsakte ohne die Gesetzesform | 235 |
| 3. Durch Regierungsunterlassung keine Eigentumsentziehung | 236 |
| 4. Maßnahmegesetze mit Regierungscharakter | 236 |
| 5. Requisition | 236 |
| 6. Völkerrechtliche Abkommen | 237 |
| 7. Die Erweiterung des Anwendungsbereichs durch die Rechtsprechung | 237 |
| IV. Aufopferungsanspruch wegen Verletzungen durch Regierungsakte? | 238 |
| 1. Möglichkeit der Anwendung des Aufopferungsgrundsatzes bei Verletzungen durch Regierungsakte | 238 |
| 2. Bedeutung der Aufopferung — Keine Beschränkung auf finales Handeln | 238 |
| 3. Die Begründungsfrage des Aufopferungsanspruchs bei Regierungsakten | 239 |
| a) Aufopferungsanspruch aus Schadenszufügungen durch rechtswidrige Ausübung des Regierungsermessens | 239 |
| b) Aufopferungsanspruch aus rechtmäßiger Ausübung des Regierungsermessens | 240 |
| V. Entschädigungsansprüche durch Art. 19 Abs. 4 Satz 2? | 241 |
| Thesen | 244 |
| Literaturverzeichnis | 248 |
| Sachverzeichnis | 260 |
