| Vorwort | 6 |
| Inhalt | 8 |
| Abkürzungen | 15 |
| Einleitung | 20 |
| Erster Abschnitt: Die Mitwirkung des Bundesrates bei der Gesetzgebung durch Zustimmungsrechte und die Bedeutung des Zustimmungstatbestandes des Art. 84 Abs. 1 GG | 30 |
| A. Die Mitwirkung der Länder durch den Bundesrat | 30 |
| B. Die Mitwirkung des Bundesrates bei der Gesetzgebung | 32 |
| C. Zustimmungsbedürftige Bundesgesetze | 35 |
| I. Der verfassungstextliche Befund | 36 |
| II. Die systematische Erfassung der Zustimmungstatbestände | 37 |
| 1. Die Konzeption des historischen Verfassungsgebers | 38 |
| a) Der Ausgangsbestand zustimmungsbedürftiger Bundesgesetze | 38 |
| b) Systematisierung der Zustimmungstatbestände im Ausgangsbestand des Grundgesetzes | 41 |
| 2. Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Fälle ungeschriebener Zustimmungskompetenzen des Bundesrates | 47 |
| a) BVerfGE 26, 338 ff. – Eisenbahnkreuzungsbeschluss | 48 |
| b) BVerfGE 28, 66 ff. – Postverwaltungsgesetz | 50 |
| c) Bestätigung des Enumerationsprinzips | 51 |
| 3. Die durch Grundgesetzänderungen eingefügten Zustimmungstatbestände | 54 |
| a) In die Verwaltungskompetenzen der Länder eingreifende zustimmungsbedürftige Bundesgesetze | 55 |
| b) Die finanzielle Ausstattung der Länder unmittelbar berührende zustimmungsbedürftige Bundesgesetze | 59 |
| aa) Art. 104a ff. GG | 60 |
| bb) Art. 109 GG | 65 |
| c) Zustimmungsbedürftige Bundesgesetze ohne Bezug zur bundesstaatlichen Kompetenzordnung | 66 |
| aa) Art. 87b Abs. 1 Satz 4 GG | 66 |
| bb) Art. 16a GG | 67 |
| cc) Art. 87e Abs. 4 i.V.m. Abs. 5 GG | Art. 87f Abs. 1 GG | 68 |
| dd) Art. 74a GG | 69 |
| ee) Art. 74 Abs. 2 GG | 72 |
| d) Sonderfälle | 72 |
| aa) Art. 115a ff. GG | 72 |
| bb) Art. 91a GG | 73 |
| cc) Art. 96 Abs. 5 GG | 75 |
| dd) Art. 23 GG | 76 |
| e) Zusammenfassung | 78 |
| III. Statistische Erfassung der Zustimmungsgesetze | 79 |
| 1. Der Anteil zustimmungsbedürftiger Bundesgesetze | 79 |
| 2. Die quantitative Bedeutung einzelner Zustimmungstatbestände | 81 |
| IV. Die quantitative und qualitative Bedeutung des Art. 84 Abs. 1 GG | 84 |
| 1. Ursachen für die hohe Anzahl der nach Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze | 84 |
| 2. Die qualitative Bedeutung des Art. 84 Abs. 1 GG für die Zustimmungskompetenzen des Bundesrates | 86 |
| 3. Die Bedeutung des Art. 84 Abs. 1 GG im Verhältnis zu den anderen Zustimmungstatbeständen des Grundgesetzes | 89 |
| a) Die finanzverfassungsrechtlichen Zustimmungstatbestände | 89 |
| b) Die durch Verfassungsänderungen hinzugekommenen Zustimmungstatbestände | 91 |
| c) Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Zustimmungstatbestände | 93 |
| D. Folgerungen | 94 |
| Zweiter Abschnitt: Der Bundesrat als politischer Akteur: Das Abstimmungsverhalten und die "Legitimation" des Bundesrates | 99 |
| A. Das Problem der Parteipolitisierung des Bundesrates | 100 |
| I. Die Gefahr der Parteipolitisierung des Bundesrates aus der Perspektive des historischen Verfassungsgebers | 101 |
| II. Die Entwicklung des Parteienwettbewerbs in der Bundesrepublik | 106 |
| III. Das Problem divergierender Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat | 107 |
| IV. Die Erfassung von parteipolitisch motiviertem Abstimmungsverhalten im Bundesrat | 114 |
| B. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit parteipolitisch motivierten Abstimmungsverhaltens im Bundesrat | 119 |
| C. Die "Legitimation" des Bundesrates | 124 |
| Dritter Abschnitt: Die Stellung des Art. 84 Abs. 1 GG im bundesstaatlichen Gefüge des Grundgesetzes und sein Regelungsgehalt | 130 |
| A. Art. 84 Abs. 1 GG im System funktionaler Kompetenzverteilung | 131 |
| I. Verfassungshistorischer Kontext | 133 |
| 1. Die Frankfurter Reichsverfassung von 1849 | 134 |
| 2. Die Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871 | 135 |
| 3. Die Weimarer Reichsverfassung von 1919 | 138 |
| II. Das Grundgesetz von 1949 und die Entstehungsgeschichte des Art. 84 Abs. 1 GG | 141 |
| 1. Der Herrenchiemseer Verfassungsentwurf | 143 |
| 2. Die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat | 145 |
| 3. Anmerkungen zur Entstehungsgeschichte | 147 |
| B. Der Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 GG | 151 |
| I. Der Regelfall der Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit | 151 |
| II. Die Ausführung der Bundesgesetze | 153 |
| III. Die Ausgestaltung der Landeseigenverwaltung durch Art. 84 GG | 155 |
| C. Die bundesgesetzliche Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens der Länder nach Art. 84 Abs. 1 GG | 157 |
| I. Die Tatbestandsmerkmale des Art. 84 Abs. 1, HS. 1 GG | 158 |
| 1. Die Einrichtung der Behörden | 158 |
| 2. Das Verwaltungsverfahren | 160 |
| a) Begriffsbestimmung und Problemlagen | 161 |
| b) Beschränkung auf das "allgemeine" Verwaltungsverfahren | 165 |
| 3. Das Tatbestandsmerkmal der "Regelung" | 167 |
| II. Die Grundlage der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens der Länder | 170 |
| 1. Annexkompetenz zu den Art. 70 ff. GG | 171 |
| 2. Konstitutive Bundesgesetzgebungskompetenz aus Art. 84 Abs. 1 GG | 172 |
| III. Besondere Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Bundesgesetzgebungskompetenz | 175 |
| D. Ergebnis und Folgerungen | 176 |
| Vierter Abschnitt: Einheitsthese oder Trennungsthese im Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 GG | 179 |
| A. Die Einheitsthese | 179 |
| I. Die Staatspraxis | 180 |
| 1. Durchsetzung der Einheitsthese in der Staatspraxis | 181 |
| 2. Strittige Folgefragen | 184 |
| II. Das Meinungsbild im Schrifttum | 189 |
| III. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 192 |
| 1. BVerfGE 1, 76 ff. – Gesetz zur Durchführung des Art. 108 Abs. 2 (a.F.) GG | 195 |
| 2. BVerfGE 8, 274 ff. – Preisgesetz | 196 |
| 3. BVerfGE 24, 184 ff. – Apostille-Beschluss | 199 |
| 4. BVerfGE 37, 363 ff. – Viertes Rentenversicherungs-Änderungsgesetz | 204 |
| 5. BVerfGE 55, 274 ff. – Ausbildungsplatzförderungsgesetz | 208 |
| 6. BVerfGE 105, 313 ff. – Lebenspartnerschaftsgesetz | 211 |
| 7. BVerfGE 106, 310 ff. – Zuwanderungsgesetz | 214 |
| 8. Fünftes und Sechstes Hochschulrahmengesetz-Änderungsgesetz | 216 |
| a) BVerfGE 111, 226 ff. | 218 |
| b) BVerfGE 112, 226 ff. | 220 |
| 9. Zusammenfassung | 223 |
| B. Begründungen für die Einheitsthese | 224 |
| I. Auslegung des Zustimmungserfordernisses in Art. 84 Abs. 1 GG | 225 |
| 1. Wortlaut und Systematik | 225 |
| a) Interpretation unter Heranziehung des Art. 78 GG | 226 |
| b) Interpretation unter Heranziehung des Art. 77 GG | 228 |
| c) Folgerungen | 230 |
| 2. Erstreckung des Zustimmungserfordernisses unter Zugrundelegung der Mitverantwortungsthese | 231 |
| 3. Erstreckung des Zustimmungserfordernisses unter dem Aspekt des Sachzusammenhangs und der Untrennbarkeit von formellem und materiellem Recht | 233 |
| 4. Sinn und Zweck des Zustimmungserfordernisses des Art. 84 Abs. 1 GG | 235 |
| a) Die Schutzfunktion des Zustimmungserfordernisses | 235 |
| b) Herleitung einer Kompensationsfunktion des Zustimmungserfordernisses | 241 |
| c) Die Handlungsfähigkeit der Länderexekutiven als Auslegungskriterium | 249 |
| 5. Die Einheit des Gesetzesbeschlusses | 252 |
| II. Abweichendes Verfassungsgewohnheitsrecht | 255 |
| C. Konsequenzen aus der Aufgabe der Einheitsthese für das Gesetzgebungsverfahren | 257 |
| I. Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens gem. Art. 77 GG bei Mischgesetzen | 259 |
| 1. Möglichkeiten einer differenzierenden Behandlung | 261 |
| a) Die Differenzierung im Beschluss des Bundestages | 261 |
| b) Die Differenzierung im Verfahren nach der Zuleitung an den Bundesrat | 262 |
| aa) Das Vermittlungsverfahren | 262 |
| bb) Die Beschlussfassung des Bundesrates über die Zustimmung und die Einlegung eines Einspruchs | 265 |
| c) Fallvarianten | 266 |
| 2. Grenzen einer Differenzierung | 268 |
| 3. Folgerungen | 272 |
| II. Ausfertigung und Gegenzeichnung | 276 |
| 1. Die Ausfertigung gem. Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG | 276 |
| a) Die Prüfungs- und Verwerfungskompetenz des Bundespräsidenten bei formeller Verfassungswidrigkeit des Gesetzes | 278 |
| b) Die Verwerfungskompetenz des Bundespräsidenten bei partieller Verfassungswidrigkeit des Gesetzes | 281 |
| 2. Die Gegenzeichnung | 285 |
| D. Konsequenzen aus der Aufgabe der Einheitsthese für die verfassungsgerichtliche Kontrolle von Mischgesetzen | 286 |
| I. Der Umfang der Nichtigerklärung durch das Bundesverfassungsgericht | 286 |
| 1. Der Grundsatz der Teilnichtigkeit | 287 |
| 2. Die Ausnahme der Gesamtnichtigerklärung | 290 |
| II. Die Ausgrenzung der Frage der Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes durch Interpretation des Antragsgegenstandes der abstrakten Normenkontrolle | 294 |
| 1. Der Verfahrensgegenstand der abstrakten Normenkontrolle | 295 |
| 2. Die Beschränkung des Prüfungsumfanges | 298 |
| E. Ergebnis und Folgerungen | 299 |
| Fünfter Abschnitt: Die an der Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 GG orientierte Teilung von Gesetzen | 301 |
| A. Die "aktive" und "reaktive" Aufteilung | 302 |
| B. Die Staatspraxis | 303 |
| I. Die gegenteiligen Positionen von Bundesregierung und Bundesrat | 304 |
| II. Fälle der Aufteilung von Gesetzen in der Staatspraxis | 305 |
| 1. Das Regelungspaket zu den Bonner Verträgen aus dem Jahre 1952 | 306 |
| 2. Der Entwurf des Wehrpflichtgesetzes aus dem Jahre 1956 | 307 |
| 3. Die Mieterschutznovelle von 1971 und das Haushaltsstrukturgesetz von 1975 | 308 |
| 4. Aktuelle Beispiele aus der 14. und 15. Wahlperiode | 312 |
| a) Das Lebenspartnerschaftsgesetz | 312 |
| b) Das Gesetz zur Neuordnung des Gentechnikrechts | 312 |
| c) Das Tagesbetreuungsausbaugesetz | 314 |
| C. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 315 |
| I. Stellungnahmen des Bundesverfassungsgerichts bis zum Ende der achtziger Jahre | 316 |
| II. Die Entscheidung zum Lebenspartnerschaftsgesetz | 318 |
| D. Das Meinungsbild im Schrifttum | 321 |
| E. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Aufspaltung in den verschiedenen Stadien des Gesetzgebungsverfahrens | 322 |
| I. Die aktive Aufteilung eines Gesetzesvorhabens | 325 |
| II. Die reaktive Aufteilung | 326 |
| 1. Die Aufteilung durch die Bundesregierung nach dem sog. ersten Durchgang | 327 |
| 2. Die Aufteilung im Verlauf der Beratungen im Bundestag | 328 |
| 3. Die Aufteilung im Vermittlungsverfahren | 331 |
| a) Die Anrufung des Vermittlungsausschusses | 331 |
| b) Der Umfang der Änderungskompetenz des Vermittlungsausschusses | 333 |
| c) Beeinträchtigung der Mitwirkungskompetenzen des Bundesrates durch Aufspaltung eines Mischgesetzes | 337 |
| F. Ergebnis und Folgerungen | 341 |
| Sechster Abschnitt: Der Vorschlag der Bundesstaatskommission für eine Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG | 345 |
| A. Die Bundesstaatskommission | 345 |
| I. Initiativen im Vorfeld | 346 |
| II. Die Aufgabe der Kommission nach Maßgabe der Einsetzungsbeschlüsse | 349 |
| III. Aufbau und Arbeitsweise der Kommission | 350 |
| 1. Zusammensetzung und Verfahren | 350 |
| 2. Untergliederung in Arbeits- und Projektgruppen | 351 |
| 3. Die beabsichtigten Beschlussempfehlungen | 352 |
| IV. Das Ende der Kommission | 353 |
| B. Art. 84 Abs. 1 GG in der Bundesstaatskommission | 356 |
| I. Die Ausgangslage zu Beginn der Beratungen und erste Stellungnahmen der Sachverständigen | 357 |
| 1. Die Revision der Einheitsthese | 358 |
| 2. Die Beschränkung des Zustimmungsrechts des Art. 84 Abs. 1 GG auf wesentliche Eingriffe in die Verwaltungskompetenzen der Länder | 361 |
| 3. Die Abschaffung der Ingerenzrechte des Bundes nach Art. 84 Abs. 1 GG | 362 |
| 4. Die Zugriffskompetenz der Länder | 366 |
| a) Die Idee der Zugriffsrechte | 366 |
| b) Der neue Kompetenztypus des Zugriffsrechts | 369 |
| II. Die Diskussion in der Arbeits- und Projektgruppe | 374 |
| III. Der Vorschlag für einen neuen Art. 104a Abs. 3a GG | 380 |
| C. Anmerkungen zum Vorschlag für eine Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG | 385 |
| I. Das Zugriffsrecht der Länder auf organisations- und verwaltungsverfahrensrechtliche Regelungen des Bundes | 386 |
| 1. Die Konstruktion des Zugriffsrechts in Satz 2, HS. 2 des Art. 84 Abs. 1 – neu – GG | 386 |
| 2. Kritik | 387 |
| a) Allgemeine verfassungspolitische Erwägungen | 387 |
| b) Allgemeine verfassungstheoretische Bedenken | 390 |
| c) Das Problem von Normenkonflikten | 392 |
| d) Die Umkehrung des "Tauschgeschäftes" | 395 |
| e) Zusammenfassung | 396 |
| II. Die Sperrklausel des Art. 84 Abs. 1 Satz 4 und 5 – neu – GG | 397 |
| 1. Die Abgrenzung zwischen Einrichtungs- und Verwaltungsverfahrensregelungen | 398 |
| 2. Die Voraussetzung des "besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung" | 399 |
| 3. Das Zustimmungsrecht des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 Satz 5 – neu – GG | 404 |
| 4. Zusammenfassung | 407 |
| III. Ergebnis | 407 |
| D. Anmerkungen zum Zustimmungstatbestand des neuen Art. 104a Abs. 3a GG | 409 |
| E. Folgerungen aus dem Scheitern der Kommission | 412 |
| Schluss | 417 |
| Literatur | 419 |
| Sachwortverzeichnis | 450 |
