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Legitimation im europäischen Regulierungsverbund

Zur demokratischen Verwaltungslegitimation im europäischen Regulierungsverbund für elektronische Kommunikation

AutorEike Westermann
VerlagMohr Siebeck
Erscheinungsjahr2017
ReiheJus Internationale et Europaeum 133
Seitenanzahl809 Seiten
ISBN9783161537363
FormatPDF
KopierschutzDRM
GerätePC/MAC/eReader/Tablet
Preis119,00 EUR
Am Beispiel des europäischen Regulierungsverbundes für elektronische Kommunikation untersucht Eike Westermann die demokratische Legitimation der europäischen Verbundverwaltung und des Regulierungsrechts. Im europäischen Regulierungsverbund für die Telekommunikationsmärkte stehen die prozedurale und institutionelle Kooperation zwischen Regulierungsbehörden und europäischer Kommission sowie die besonderen Strukturmerkmale des Regulierungsrechts in einem Spannungsverhältnis zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben der demokratischen Verwaltungslegitimation. Auf der Basis einer Auseinandersetzung mit dem verfassungsrechtlichen Rahmen demokratischer Legitimation sowie unter Einbeziehung sozialwissenschaftlicher und demokratietheoretischer Grundlagen entwickelt der Autor ein erweitertes Legitimationsmodell für den Regulierungsverbund.

Geboren 1981; Studium der Rechtswissenschaft an der Universität Hamburg und der University of East Anglia (Norwich); wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Hamburg; Referendariat am Hanseatischen Oberlandesgericht.

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Blick ins Buch
Inhaltsverzeichnis
Cover1
Vorwort6
Inhaltsverzeichnis8
Einleitung20
1. Teil: Der europäische Regulierungsverbund für elektronische Kommunikation30
I. Governance als rechtwissenschaftliches Analysekonzept34
1. Hierarchie38
2. Verhandlungen40
3. Netzwerke41
4. Wettbewerb43
II. Regelungsstrukturen des Regulierungsverbundes44
1. Der europäische Rechtsrahmen für elektronische Kommunikation45
2. Akteure und institutionelle Architektur53
a) Die nationalen Regulierungsbehörden als strategiefähige Regulierungsakteure55
b) Die Kommission als zentrale Aufsichts- und Monitoringinstanz59
c) Institutionalisierung der Kooperationsbeziehungen im GEREK62
(1) Die European Regulatory Group (ERG)63
(2) Gremium Europäischer Regulierungsstellen (GEREK)66
d) Kommunikationsausschuss (COCOM)77
3. Das prozedurale Design des Regulierungsverbundes80
a) Strukturen des mitgliedstaatlichen Marktregulierungsverfahrens81
(1) Marktdefinition82
(2) Marktanalyse87
(3) Implementation von Abhilfemaßnahmen88
(4) Nationales Konsultationsverfahren93
b) Kontextualisierung des Marktregulierungsverfahrens95
(1) Harmonisierung und Kohärenzsicherung durch Regulierungsziele95
(2) Materielles Framing des Marktregulierungsverfahrens97
aa) Märkteempfehlung der Kommission97
bb) Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse104
cc) Entscheidung zur Festlegung länderübergreifender Märkte106
dd) Harmonisierungsempfehlungen und -entscheidungen107
(3) Prozedurale Kontextualisierung des Marktregulierungs-verfahrens111
aa) Die Konsolidierung der Maßnamen als prozedurales Grundmodell112
bb) Vetoverfahren120
cc) Ko-Regulierungsverfahren127
dd) Erlass einstweiliger Regulierungsmaßnahmen134
ee) Multilaterales Verfahren zur gemeinsamen Marktanalyse135
ff) Verfahrensempfehlung der Kommission135
4. Das Governanceregime des Regulierungsverbundes136
a) Hierarchische Handlungskoordination durch die Kommission136
b) Verhandlungssysteme der Kooperationsverfahren139
c) Institutionalisierte horizontale Kooperation als Netzwerk des Verbundes141
d) Ideeller Wettbewerb zwischen den Regulierungsbehörden?142
III. Funktionen und Wirkungen des Regulierungsverbundes143
1. Dezentralität und Europäisierung der Regulierung144
2. Erzeugung und Verarbeitung von Regulierungswissen147
3. Dynamische Rechtsproduktion durch administrative Akteure153
4. Gewährleistung von Kohärenz, Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit159
5. Regelungsstrukturkomplexität und administrative Effektivität162
2. Teil: Demokratische Legitimation166
I. Legitimation in der interdisziplinären Perspektive169
1. Ausgewählte soziologische Legitimationsperspektiven170
a) Funktionaler Legitimitätsglaube und Typologie legitimer Herrschaft170
b) Empirische Akzeptanzanalysen und Legitimationsmechanismen173
c) Legitimation durch Verfahren174
d) Selbstlegitimation selbstreferentieller, autopoietischer Systeme180
2. Ausgewählte politikwissenschaftliche Legitimationskonzeptionen182
a) Legitimität durch strukturelle Diskursfähigkeit182
b) Legitimität durch limitierende und konsenssichernde Strukturen184
c) Funktionale Input- und Output-Legitimation im normativen Rahmen185
d) Legitimation durch Unparteilichkeit, Reflexivität und Nähe189
II. Demokratietheoretische Frames195
1. Die elektoral-repräsentative Demokratie201
2. Theorien der Partizipation, Assoziation und Deliberation204
a) Partizipative Demokratie: Präferenztransfer durch aktuelle Beteiligung205
b) Deliberative Demokratie: Politische Deliberation in rationalen Diskursen208
c) Assoziative Demokratie: Legitimation durch Verbandsstrukturen212
3. Ökonomische Demokratietheorien215
a) Demokratie als Wettbewerb zur Ermittlung des Entscheidungspersonals216
b) Demokratie als Markt der Nutzenoptimierer217
c) Ökonomischer Konstitutionalismus219
4. Komplexe Demokratie: „Zwischen Utopie und Anpassung“223
III. Legitimation im traditionellen Modell der Rechtswissenschaft226
1. Legitimationssubjekt229
2. Legitimationsobjekt231
3. Die Modi der Legitimationsvermittlung232
a) Institutionell-funktionelle Legitimation: Eigenständigkeit der Exekutive232
b) Organisatorisch-personelle Legitimation: Hierarchische Legitimationsketten234
c) Sachlich-inhaltliche Legitimation: Entscheidungsdetermination durch Gesetz237
d) Das Legitimationsniveau als Wirkungsparameter und Kompensationsmatrix239
4. Administrative Organisationsformen unter Rechtfertigungszwang243
IV. Rekonzeptionalisierung exekutiver Legitimation248
1. Prinzipiencharakter und Entwicklungsoffenheit der grundgesetzlichen Demokratie250
2. Pluralisierung und Ausdifferenzierung des Legitimations-subjekts253
3. Rekonfiguration personeller und organisatorischer Legitimation265
a) Fiktionen personell-organisatorischer Legitimation im klassischen Modell265
b) Modifizierte personelle und organisatorische Legitimationskontexte271
(1) Amtsidentität und Neutralitätspflicht als soziale Rollendefinition273
(2) Effektive Verantwortlichkeitskontexte: Accountability- Perspektiven274
(3) Stabilisierung der Verantwortlichkeit durch Transparenz und Publizität281
(4) Administrative Responsivität284
(5) Organisationsrecht als Legitimationsressource286
4. Rekonfiguration sachlich-inhaltlicher Legitimation287
a) Wirkungsgrenzen materiell-gesetzlicher Determination289
b) Modifizierte sachlich-inhaltliche Legitimation293
(1) Framing exekutiver Rechtskonkretisierung durch legislative Finalprogramme294
(2) Prozedurale Kontextualisierung der Rechtskonkretisierung295
(3) Legislative Kontrolle prozedural-finaler Vollzugs-kontexte297
(4) Judikative Stabilisierung sachlich-inhaltlicher Legitimationskontexte299
5. Konturierung institutioneller und funktionaler Legitimation300
6. Pluralisierung der Legitimationsmodi300
7. Partizipative Legitimation302
a) Ablehnung im klassischen Modell: Das Problem demokratischer Allgemeinheit303
b) Regelungsstrukturelle und soziale Funktionen der Partizipation305
c) Die normative Basis partizipativer Legitimationsargumente307
d) Strukturierungsaufgaben, Probleme und Kompensationsstrategien310
e) Partizipative Legitimation in der neueren Rechtsprechung des BVerfG315
8. Legitimation durch Deliberation316
9. Output-Legitimation: Funktionales Legitimationsargument oder normative Bedingung exekutiver Regelungsstrukturen?319
10. Legitimation durch institutionelles Design: Unabhängige Behörden326
a) Unabhängige Verwaltungsträger im kursorischen Vergleich328
(1) Independent Regulatory Commissions in den Vereinigten Staaten329
(2) Non-Departmental Bodies und Executive Agencies im Vereinigten Königreich335
(3) Unabhängiger Behörden in Frankreich339
b) Legitimationsargumente institutioneller Unabhängigkeit346
(1) Legitimation durch funktionale Adäquanz des institutionellen Designs346
(2) Hypothetische und aktuelle Input-Legitimation349
(3) Sektoraler Repräsentations- und Partizipationskontext351
(4) Institutionalisierte Unparteilichkeit und „negative Allgemeinheit“354
(5) Strukturelle Bedingungen der Legitimation durch Unabhängigkeit356
11. Operationalisierung des Legitimationsniveaus358
12. Legitimationsverantwortung und Verfassungsgerichtsbarkeit363
13. Inkongruenz von Legitimationskontexten in Mehrebenesystemen .364
3. Teil: Legitimationsstrukturen der Europäischen Union368
I. Die basale Legitimationsstruktur der Europäischen Union368
1. Das duale, repräsentative Legitimationsmodell der Union378
2. Von der dualen zur komplexen Legitimationsstruktur der Union388
3. Der Beitrag mitgliedstaatlicher Parlamente zur unionalen Legitimation398
4. Die Europäische Kommission im Legitimationsgefüge der Union400
II. Strukturelle Legitimationsprobleme und Entwicklungsperspektiven403
1. Entwicklungsbedürftigkeit des unionalen Parlamentarismus403
2. Verantwortungsindifferenz in der unionalen Kompetenzordnung404
3. Konkretisierungsbedürftigkeit der neuen Legitimationsmodi406
4. „Legitimationskonkurrenzen“ im unionalen Mehrebenensystem407
5. Mehrdimensionalität der Legitimationsstrukturen408
6. Strukturelle Inkongruenz des unionalen Legitimationsgefüges408
7. Legitimation der Integrationsrechtsprechung des EuGH411
8. Entwicklungsperspektiven414
III. Legitimationsstrukturen im europäischen Verwaltungsraum415
1. Primärrechtliche Verankerung der Verwaltungsstrukturen418
2. Basislegitimation des europäischen Verwaltungsraums421
3. Eindimensionale Legitimationsstruktur der unionalen Eigenverwaltung423
4. Legitimationsprobleme der Eigenverwaltung durch Unionsagenturen425
a) Exekutivagenturen427
b) Regulierungsagenturen428
5. Multipolare Legitimation des indirekten Vollzugs437
6. Verantwortungszuordnung in vertikal gestuften Vollzugsgliederungen441
7. Legitimationsprobleme und -strategien im unionalen Komitologiesystem443
a) Restrukturierung der unionalen Komitologie445
b) Funktionen des Ausschusswesens448
c) Legitimationsprobleme der Komitologie451
d) Kompensierende Legitimationsstrategien454
e) Zusammenführung: Legitimationsprobleme und -strategien der Komitologie459
8. Horizontale Kooperation beim indirekten Vollzug459
a) Amtshilfe und informationelle Kooperation460
b) Anerkennungen, Referenzentscheidungen und transnationale Rechtsakte461
(1) Anerkennungspflichten461
(2) Referenzentscheidungsverfahren462
(3) Transnationale Rechtsakte463
aa) Aufhebung der transnationalen Wirkung465
bb) Aktualisierung der Legitimationsbeziehung durch Referenzentscheidungen466
cc) Verstärkte sachliche Determination467
dd) Strukturelle Europäisierung und interadministratives Vertrauen468
ee) Horizontale Legitimationsrepräsentation470
9. Vernetzung in den europäischen Verwaltungsverbünden472
4. Teil: Legitimationsprobleme des Regulierungsverbundes476
I. Basale Legitimationsstrukturen des Regulierungsverbundes476
1. Personelle Legitimation der Akteure477
a) Kommission im unionalen personellen Legitimationszusammenhang478
b) Die Bundesnetzagentur als mitgliedstaatliche Regulierungsbehörde479
(1) Organisationsstruktur und Verfahren der Bundesnetzagentur479
(2) Personelle Legitimation des Präsidiums der Bundesnetzagentur als Zielkonflikt mit dem europäischen Rechtsrahmen482
c) Personelle Legitimationsstrukturen im GEREK485
d) Akteurslegitimation des Kommunikationsausschusses (COCOM)487
e) Zwischenergebnis: Multipolarität der Akteurslegitimation487
2. Ebenenzuordnung einer verschränkten sachlich-inhaltlichen Legitimation488
3. Funktional-institutionelle Basislegitimation des Regulierungsverbunds493
II. Legitimationsprobleme des Regulierungsverbundes494
1. Irritation des mitgliedstaatlichen Legitimationskontextes durch externe Handlungsbeiträge495
a) Vertikale Ingerenz- und Interventionsrechte der Kommission496
b) Horizontale Interventionsrechte der Regulierungsbehörden und des GEREK497
2. Verantwortungsdiffusion durch prozedurale und institutionelle Komplexität498
a) Prozedurale Integration und Verantwortungszurechnung499
b) Verantwortungsteilung in der tertiären Rechtssetzung502
c) Verantwortungsteilungen durch institutionelles Design504
3. Strukturelle und politische Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden507
a) Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden im europäischen Rechtsrahmen507
(1) Funktionale Trennung507
(2) Ausgliederung aus gubernativen Steuerungszusammenhängen508
(3) Entpolitisierung der Regulierung durch innerexekutive Gewaltengliederung512
(4) Kognitive Dimensionen der Sektorspezialisierung und Unabhängigkeit517
b) Unabhängigkeit des GEREK518
c) Die Bundesnetzagentur als unabhängige Regulierungsbehörde?519
d) Unabhängigkeit und demokratische Verwaltungslegitimation528
e) Zwischenergebnis: Notwendigkeit ergänzender Legitimationsmechanismen534
4. Regulatorische Strategiefähigkeit und sachlich-inhaltliche Legitimation535
a) Strategisch-dynamische Rechtsproduktion der Regulierungsbehörden535
b) Das Verbot von Strukturierungen der strategisch-dynamischen Regulierungsfunktion durch die mitgliedstaatliche Legislative538
c) Lockerung der sachlich-inhaltlichen Legitimation545
(1) Die Kritik der parlamentsfreien Verbundexpertokratie und die Forderung nach legislativer Nachverdichtung des materiellen Regulierungsrechts545
(2) Regelungsstrukturimmanente Kompensationen547
aa) Regulatorische Zielvorgaben und Prozeduralisierung547
bb) Ebenenverschiebung legislativer Programmierung und politischer Diskurse554
d) Konkretisierungs- und Ergänzungsbedürftigkeit der sachlich-inhaltlichen Legitimationsmechanismen556
5. Regulatorische Strategiefähigkeit und effektiver Rechtsschutz557
a) Rechtsschutz und sachlich-inhaltliche Legitimation558
b) Reduktion verwaltungsgerichtlicher Kontrolldichte559
c) Effektiver Rechtschutz durch Re-Konditionalisierung560
d) Verrechtlichte Zweckmäßigkeitsprüfungen565
e) Ausrichtung des Rechtschutzes auf prozedural-finale Regelungsstrukturen567
f) Schließung von Rechtsschutzlücken durch einen Rechtschutzverbund572
g) Rechtsschutz zur Absicherung partizipativer Legitimationsargumente577
6. Prozedural-institutionelle Komplexität und Regelungsstruktureffektivität578
7. Zwischenfazit: Ergänzungsbedürftigkeit des Legitimationszusammenhangs580
5. Teil: Das novellierte Legitimationsmodell des europäischen Regulierungsverbundes586
I. Kompensation verbundspezifischer Irritationen des mitgliedstaatlichen Legitimationskontextes590
1. Unional vermittelte Legitimation vertikaler Kommissionshandlungen590
2. Horizontale Akteursbeiträge im unionalen Legitimationskontext592
3. Horizontale Legitimationsrepräsentation für horizontale Akteursbeiträge593
II. Reduktion von Verantwortungsteilungen und institutionelle Konsolidierung594
1. Institutionelle und kompetenzielle Zentralisierung der Regulierung595
2. Prozedurale Komplexitätsreduktion597
3. Verantwortlichkeit durch Akteursreduktion bei der tertiären Rechtssetzung598
4. Konsolidierung der institutionellen Verantwortlichkeit599
5. Verbleibende Problemlagen der Verantwortungszuordnung600
III. Legitimation durch Transparenz und Publizität600
1. Transparenz- und Publizitätspflichten im europäischen Rechtsrahmen601
a) Transparente Handlungsbeiträge der Kommission602
b) Transparenz und Publizität im GEREK604
c) Transparenzpflichten der Komitologie-Verordnung für das COCOM605
d) Ergänzungsbedürftigkeit der Transparenz- und Öffentlichkeitspflichten der nationalen Regulierungsbehörden606
2. Transparenz durch Publizitäts- und Berichtspflichten der Bundesnetzagentur608
a) Konkrete Transparenz- und Publizitätspflichten in der Marktregulierung608
b) Öffentlichkeit des Beschlusskammerverfahrens611
c) Transparenzsichernde Berichtspflichten612
IV. Legitimationswirkungen final-prozeduraler Regelungsstrukturen616
1. Legitimationsfunktion der Regulierungsziele und -grundsätze616
a) Regulierungsziele und -grundsätze im europäischen Rechtsrahmen617
b) Regulierungsziele im Telekommunikationsgesetz621
2. Legitimationsfunktion der Definition von Regulierungsinstrumenten622
3. Materielle Legitimation durch prozeduralen Kontext623
a) Prozedurale Kontextualisierung im Regulierungsverbund626
b) Ergänzende prozedurale Kontextualisierungen im TKG628
4. Legitimatorische Relevanz der Beiträge von Kommission und GEREK629
5. Zwischenergebnis: Funktionale Bedingungen der materiellen Legitimation durch finale und prozedurale Regelungsstrukturen631
V. Legitimation durch Partizipation und Deliberation632
1. Partizipative Konsultationspflichten der Kommission638
2. Partizipative Konsultationen bei der Reform des Rechtsrahmens642
3. Partizipative Konsultationsmechanismen im GEREK644
4. De lege ferenda: Institutionalisierung der Partizipation im „Regulierungsforum“646
5. Strukturierte Partizipation und Deliberation im nationalen Konsultationsverfahren647
6. Endnutzerbezogene Konsultationsmechanismen653
7. Legitimationsfunktion des justizförmigen Beschlusskammerverfahrens654
8. Öffentliche Erörterung der Vorhabenpläne662
9. Aufsicht über den Partizipations- und Deliberationskontext663
VI. Die Legitimationswirkung verbundinterner Kontrollmechanismen und Verantwortlichkeitsbeziehungen: peer accountability664
1. Vertikale Aufsicht durch die Kommission und Aufsicht der Kommission665
2. Horizontale Aufsicht durch einen peer review667
3. Leistungsgrenzen und Wechselwirkungen der peer accountability668
VII. Legitimation durch parlamentarische Aufsichts- und Kontrollinstitutionen669
1. Referenzmodelle parlamentarischer Aufsichts-und Kontrollinstitutionen675
a) Instrumente und Institutionalisierungen parlamentarischer Kontrolle der Independent Regulatory Commissions in den Vereinigten Staaten676
(1) Kontrolle durch den Kongress676
(2) Präsidentielle Kontrolle679
b) Parlamentarische Rückkopplung der Non-Departmental Public Bodies und Executive Agencies im Vereinigten Königreich680
c) Parlamentarische Anbindung unabhängiger Behörden in Frankreich686
d) Parlamentarische Kontrollinstitutionen in Deutschland690
(1) Parlamentarische Untersuchungsausschüsse690
(2) Parlamentarisches Kontrollgremium nach Art. 45 d GG693
(3) Grundrechtsschutz durch parlamentarische Kontrollgremien697
(4) Parlamentarische Kontrolleinrichtungen in Verteidigungsangelegenheiten700
e) Zusammenführung: Mechanismen parlamentarischer Kontrolle702
f) Parlamentarische Aufsichtskonzepte und -mechanismen im Unionsrecht705
(1) Referenzen der parlamentarischen Aufsicht über unionale Exekutivakteure705
(2) EuGH und Kommission: Parlamentarische Aufsicht als Kompensation sekunddärrechtlich-organisationeller Unabhängigkeitsvorgaben708
2. De lege ferenda: Parlamentarische Aufsicht im Regulierungsverbund713
a) Unionale Ebene: Regulierungsausschuss des Europäischen Parlaments713
(1) Institutionelles Design714
(2) Die Kommissionsbeiträge als Aufsichtsgegenstand715
(3) Parlamentarische Aufsicht über das GEREK720
(4) Parlamentarische Meta-Aufsicht über die Finalprogrammierung721
b) Mitgliedstaatliche Ebene: Regulierungsausschüsse der Parlamente725
(1) Der Beirat der Bundesnetzagentur als parlamentarisches Aufsichtsorgan726
(2) Institutionelle Restrukturierung: Regulierungsausschuss des Bundestages736
(3) Objekte, Mechanismen und Funktionen der mitgliedstaatlichen Aufsicht737
(4) Parlamentarisches Ombudsgremium beim Regulierungsausschuss745
c) Parlamentarischer Aufsichts- und Kontrollverbund746
VIII. Absicherung der Regelungsstruktureffektivität durch Review748
1. Reviewmechanismen im europäischen Rechtsrahmen748
2. Berichts- und Novellierungspflichten im TKG751
3. Mechanismen der kognitiven Öffnung und Wissenserzeugung754
4. Zwischenergebnis757
IX. Legitimation durch die Qualität administrativen Outputs?758
X. Legitimation durch Unabhängigkeit760
1. Output-Legitimation durch Unabhängigkeit762
2. Sektoraler Repräsentations- und Partizipationskontext764
3. Legitimationswirkung der Unparteilichkeit766
XI. Der sektorale Legitimationsverbund768
Literatur770
Sachregister802

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