V. PPP-Modelle, ihre Strukturen und Anwendungsbereiche
International und in Deutschland hat sich eine Reihe von Vertragsmodellen für die verschiedenen Bereiche öffentlicher Infrastruktur herausgebildet. Ein umfassender Überblick aller Modelle ist an dieser Stelle nicht möglich. deswegen wird in dieser Arbeit nur auf die Vertragsmodelle, die das Bundesgutachten PPP im öffentlichen Hochbau und in Verkehrsinfrastrukturbereich unterscheidet, eingegangen. Diese Modelle (vgl. Abb.1) werden in diesem Kapitel dargestellt und sollen im Einzelnen im Hinblick auf ihre charakteristischen Merkmale und Unterschiede diskutiert werden. Die Wahl des Modells hängt sowohl von den rechtlichen Rahmenbedingungen, als auch von dem Grad der gewünschten Einflussnahme ab.
Abbildung 5: Übersicht der PPP-Modelle
Quelle: http://www.bielefeld.ihk.de/fileadmin/redakteure/standortpolitik/Verkehr_und_Planung/1_Graeber.pdf
Es können drei Gruppen von Organisationsmodellen unterschieden werden. Bei einem Betreibermodell wird ein Objekt gegen ein entsprechendes Entgelt ganz oder teilweise von einem privaten Unternehmen betrieben. Die Verantwortung für die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe gegenüber den Bürgern verbleibt jedoch bei der zuständigen Kommune. Die Bürger als Nutzer der Einrichtung zahlen ein Nutzungsentgelt an die öffentliche Hand. Beim Konzessionsmodell hingegen erhält der private Partner das Recht, seine Kosten direkt über die Entgelte der Nutzer zu finanzieren. Als Kooperationsmodelle wiederum werden Organisationsformen bezeichnet, bei denen die öffentliche Hand und ein privates Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben ein Gemeinschaftsunternehmen mit privater Rechtsform gründen.[43]
5.1 PPP-Modelle für den Bereich Hochbau in Deutschland
Das Bundesgutachten PPP im öffentlichen Hochbau unterscheidet für Deutschland folgende PPP-Vertragsmodelle: PPP-Inhabermodell, PPP-Erwerbermodell, PPP-FM-Leasingmodell, PPP-Vermietungsmodell, PPP-Contractingmodell, PPP-Konzessionsmodell, PPP-Gesellschaftsmodell.[44]
5.1.1 PPP-Erwerbermodell
Bei einem Erwerbermodell errichtet der private Auftragnehmer einen schlüsselfertigen Neubau oder sonstigen Projektgegenstand, erbringt während der Betriebsphase die umfassende Instandhaltung sowie das sog. Facility Management (= Betreiben und Bewirtschaften)[45] und überlässt dem öffentlichen Auftraggeber während der Vertragslaufzeit den Projektgegenstand zur Nutzung. Bei diesem PPP-Vertragsmodell liegt das zivilrechtliche Eigentum an der Immobilie beim privaten Partner. Spätestens am Vertragsende wird das Eigentum jedoch zu vorher festgelegten Bedingungen von der öffentlichen Hand erworben.[46]
Sämtliche Leistungspakete, die vom Auftragnehmer im Rahmen eines PPP-Projektes während der Vertragslaufzeit erbracht werden müssen, sind in einem Vertragswerk geregelt. Der Leistungsumfang des Auftragnehmers umfasst die Planung, den Bau, die Finanzierung, den Betrieb und die anschließende Eigentumsübertragung (Verwertung).[47] Der Auftragnehmer erhält dafür ein nach monatlichen oder jährlichen Raten gestaffeltes Entgelt, das sämtliche Investitionskosten, Betreiber- und sonstige Betriebskosten sowie etwaige Risikozuschläge und den Gewinn des Auftragsnehmers abdeckt. Die Projektgesellschaft überlässt dem öffentlichen Vorhabensträger die Immobilie während der Betriebsphase zur Nutzung. Die Verantwortung für den reibungslosen Betrieb des Objektes liegt jedoch beim Auftragnehmer. Erst am Ende der Vertragslaufzeit wird das Eigentum an die Kommune übertragen. Innerhalb der einzelnen Projektphasen liegen die Risiken jedoch überwiegend beim Auftragnehmer.[48] Lediglich das Risiko des zufälligen Untergangs (sog. Sach- und Preisgefahr) geht in der Regel bereits vor Beginn der Betriebsphase auf den Auftragsgeber über. Ferner trägt der Auftraggeber das Risiko einer wirtschaftlich sinnvollen Nutzung bzw. Verwertung des Gebäudes nach Eigentumserwerb am Ende der Vertragslaufzeit.
Die Vertragslaufzeit bei Hochbauprojekten liegt zwischen 20 und 30 Jahren und orientiert sich am zeitlichen Aufwand für die Planungs- und Herstellungsphase sowie an der gewöhnlichen Nutzungsdauer des Projektgegenstandes.[49] Der Vertrag ist während der Laufzeit prinzipiell nicht kündbar. Sinnvoll ist es jedoch die Möglichkeit einer Teilkündigung von bestimmten Betriebspflichten zu vereinbaren, die im Falle von Nicht- oder Schlechterfüllung bestimmter Betreiberpflichten zur Anwendung kommt.
Grundsätzlich ist beim PPP-Erwerbermodell der Auftragnehmer der Grundstückseigentümer. Darüber hinaus besteht für den Fall, dass der Auftraggeber Eigentümer der Grundstücks ist jedoch auch die Möglichkeit einer Erbbaurechtsbestellung zugunsten des privaten Partners.[50] Dieser verpflichtet sich gleichzeitig zur Errichtung und zum Betrieb des Bauwerks. Das Erbbaurecht kann genau wie ein Grundstück mit dinglichen Rechten belastet werden und dient somit als Sicherheit zur Finanzierung des Projektes.[51] Die Laufzeit des Erbbaurechts endet mit der Laufzeit des PPP-Vertrages.
Das PPP-Erwerbermodell umfasst mehrere Projektphasen mit unterschiedlichen, untrennbaren Leistungselementen. Um eine möglichst effiziente Projektrealisierung zu erzielen, wird der Vertrag zwischen Auftragnehmer und Auftraggeber nur in seiner Gesamtheit mit allen Leistungspaketen abgeschlossen.
5.1.2 PPP-FM-Leasingmodell
Bei einem Leasingmodell handelt es sich um eine Kombination aus der Bereitstellung eines schlüsselfertig errichteten Projektgegenstandes in Form des Immobilienleasings und einem umfassenden Facility Management während der Betriebsphase.[52] Auch bei diesem Vertragsmodell steht der Gegenstand während der gesamten Projektphase im Eigentum des Auftragnehmers.[53] Der vom privaten Partner zu erbringende Leistungsumfang ist in einem einheitlichen Vertragswerk geregelt und umfasst sämtliche Projektphasen. Das PPP-FM-Leasingmodell unterscheidet sich vom PPP-Erwerbermodell hauptsächlich dadurch, dass der Eigentumserwerb durch den Auftraggeber am Ende der Vertragslaufzeit nicht fest vereinbart ist, sondern es wird ihm eine Option auf Verlängerung des Vertrages bzw. Erwerb des Gegenstandes zu einem kalkulierten Restwert eingeräumt.[54]
Die Vertragslaufzeit orientiert sich beim PPP-FM-Leasingmodell ebenfalls am Zeitbedarf für die Planungs- und Herstellungsphase sowie an der betriebsgewöhnlichen Nutzungsdauer des Projektgegenstandes und kann bei Immobilienprojekten bis zu 30 Jahre betragen.[55] Da der geschlossene Kontrakt auf einer „langfristig angelegten Mischkalkulation des Auftragnehmers“[56] basiert, ist der FM-Leasingvertrag grundsätzlich unkündbar. Wie beim PPP-Erwerbermodell besteht jedoch die Möglichkeit der Teilkündigung einzelner Betriebspflichten bei Schlechtleistung.
Grundsätzlich ist beim PPP-FM-Leasingmodell der Auftragnehmer Eigentümer des Grundstücks auf dem das Bauwerk errichtet werden soll.[57] Darüber hinaus besteht auch die Möglichkeit einer Erbbaurechtsbestellung zugunsten des privaten Partners. Das Erbbaurecht sollte jedoch nicht wie beim PPP-Erwerbermodell auf die Dauer der Betriebsphase begrenzt werden, da der Leasinggeber im Falle der Nichtausübung der Kaufoption durch den Leasingnehmer keine Möglichkeit mehr hat, seine Finanzierungskosten durch anschließende Weitervermietung an einen Dritten zu erwirtschaften. Um den privaten Partner zu entlasten, sollte aus diesem Grund ein Erbbaurecht mit einer Laufzeit von 50 bis 60 Jahren vereinbart werden.[58]
Das Nutzungsrecht des Auftraggebers beschränkt sich beim PPP-FM-Leasingmodell prinzipiell auf den vertragsmäßigen Gebrauch. Der konkrete Nutzungszweck ist umfassend im Vertrag zu definieren. Die Gebrauchsüberlassung an Dritte ist grundsätzlich nur mit Zustimmung des Auftragnehmers zulässig.[59]
Als Sonderform des Leasings gelten die so genannten Sale-and-lease-back-Verträge. Dabei verkauft die öffentliche Hand Immobilien aus ihrem Bestand an den privaten Partner, um diese dann sofort wieder zurückzuleasen. Der Vorteil für den Auftraggeber liegt hier in der Liquiditätsverbesserung, da gebundenes Kapital freigesetzt wird. Der öffentliche Haushalt wird entlastet und neue Investitionen sind möglich.[60]
Der Leistungsumfang des Auftragsnehmers umfasst auch hier die Planung, den Bau/(Sanierung), die Finanzierung und den Betrieb der Immobilie. Im Unterschied zum PPP-Erwerbermodell sind Planung und Bau allerdings nicht eigens Gegenstand der vertraglich vereinbarten Leistungspflichten des Auftragsnehmers, sondern tatsächliche Voraussetzung seiner vertraglichen Gebrauchsüberlassungspflicht.[61] Wie bei...
