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Theorie und Wirklichkeit der Integrationsverantwortung deutscher Verfassungsorgane

Vom Scheitern eines verfassungsgerichtlichen Konzepts und seiner Überwindung

AutorMichael Tischendorf
VerlagMohr Siebeck
Erscheinungsjahr2017
ReiheJus Internationale et Europaeum 129
Seitenanzahl371 Seiten
ISBN9783161552700
FormatPDF
KopierschutzDRM
GerätePC/MAC/eReader/Tablet
Preis94,00 EUR
Mit dem Konzept der Integrationsverantwortung hat das Bundesverfassungsgericht ein für das Verhältnis von nationalem Verfassungs- und europäischem Unionsrecht zentrales Rechtsinstitut geschaffen, das insbesondere dem deutschen Bundesgesetzgeber aufgibt, den Prozess der europäischen Integration aktiv zu steuern und zu überwachen. Hintergrund ist dabei die Annahme, dass allein die in den Mitgliedstaaten verfassten Staatsvölker Subjekte demokratischer Legitimation sein könnten. Die Europäische Union bilde demgegenüber lediglich einen abgeleiteten politischen Sekundärraum, dessen Befugnisse eng umgrenzt bleiben müssten. Michael Tischendorf beleuchtet Ursprünge, Grundlagen und Ausformungen dieses im Jahre 2009 interpretativ gewonnenen Konzepts, um es sodann mit seiner rechtstatsächlichen Handhabung zu konfrontieren. Dabei lenkt er den Blick auf zahlreiche Schwierigkeiten, deren Überwindung die Frage nach der Verfasstheit Deutschlands neu entfachen könnte.

Geboren 1989; Studium der Rechtswissenschaften in Augsburg und Lyon (2012 Maîtrise en droit, 2014 Erste Juristische Prüfung); 2016 Promotion; seit 2016 Rechtsreferendariat im OLG-Bezirk München.

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Blick ins Buch
Inhaltsverzeichnis
Cover1
Vorwort8
Inhaltsverzeichnis10
Abkürzungsverzeichnis20
Einführung24
1. Teil: Ursprünge der Integrationsverantwortung30
A. Erste Forderungen nach Beteiligungsrechten, 195131
B. Das Zuleitungsverfahren, 195732
I. Verfahren innerhalb der Bundesregierung33
II. Bundestag35
1. Behandlung der Vorlagen35
2. Die EG-Beratungsgremien des Bundestages36
3. Stellungnahmen38
III. Bundesrat39
1. Behandlung der Vorlagen39
2. Stellungnahmen39
C. Der Länderbeobachter, 195640
D. Die Kramer/Heubl-Absprache, 196841
E. Das Länderbeteiligungsverfahren, 197942
I. Die Zusage der Bundesregierung43
II. Verfahren44
1. Informationsphase44
2. Meinungsbildungsphase44
3. Verhandlungsphase45
III. Verhältnis zum Zuleitungsverfahren46
IV. Praxis46
F. Das Bundesratsverfahren, 198647
I. Entstehung47
II. Verfahren48
1. Unterrichtung des Bundesrates48
2. Behandlung der Vorlagen49
3. Stellungnahmen des Bundesrates50
a) Anwendungsbereich des Stellungnahmerechts50
b) Berücksichtigungspflicht der Bundesregierung51
c) Die Entscheidung des BVerfG zur Rundfunkrichtlinie52
d) Mitteilung der Gründe für ein Abweichen von der Stellungnahme53
4. Die EG-Kammer53
5. Mitwirkung von Ländervertretern in EG-Gremien56
III. Verhältnis zum Zuleitungs- und Länderbeteiligungsverfahren58
IV. Rechte des Bundestags58
G. Die Verankerung der Mitwirkungsrechte in Art. 23 GG, 1992 ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????58
I. Änderungsvorschläge zu Art. 24 GG59
II. Die Beratungen der Gemeinsamen Verfassungskommission??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????60
III. Das Gesetzgebungsverfahren63
H. Nach 1992 erfolgte Änderungen64
I. Änderungen des Art. 23 GG64
II. Änderungen der Beteiligungsgesetze65
1. Bundestag65
2. Bundesrat66
2. Teil: Grundlagen der Integrationsverantwortung68
A. Die demokratische Legitimation der EU in der Rechtsprechung des BVerfG69
I. Legitimationsdualismus in der Maastricht-Entscheidung69
II. Legitimationsmonismus seit der Lissabon-Entscheidung70
B. Die Integrationsprogramme74
I. Die Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????75
1. Das Verhältnis des Völkerrechts zum nationalen Recht ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????75
2. Die Zustimmung nach Art. 59 Abs. 2 GG76
a) Normstruktur und Anwendungsbereich76
b) Innerstaatlicher Rang des Völkervertragsrechts77
c) Unmittelbare Anwendbarkeit des Völkervertragsrechts ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????78
3. Die Zustimmung nach Art. 24 Abs. 1 GG79
a) Anwendungsbereich79
b) Funktionen80
aa) Legitimationsfunktion80
bb) Partielle Befreiung von den Anforderungen des Art. 79 GG81
4. Die Pluralität der Zustimmungsgesetze82
5. Anwendungsvorrang und Treaty Override84
a) Natur des Anwendungsvorrangs85
b) Treaty Override87
II. Die Integrationsprogramme in der Rechtsprechung des BVerfG90
1. Im Rahmen von Art. 24 Abs. 1 GG90
2. Im Rahmen von Art. 59 Abs. 2 GG92
III. Funktionen der Integrationsprogramme93
1. Im Rahmen von Art. 59 Abs. 2 GG93
2. Im Rahmen von Art. 24 Abs. 1 GG94
IV. Anforderungen an die Integrationsprogramme95
1. Im Rahmen von Art. 59 Abs. 2 GG95
2. Im Rahmen von Art. 24 Abs. 1 GG96
V. Die Integrationsprogramme im Rahmen der EU99
1. Die Pluralität der Integrationsprogramme99
2. Das Integrationsprogramm des Übertragungsgesetzes ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????99
3. Das Integrationsprogramm des Ratifikationsgesetzes100
C. Die Integrationsverantwortung101
I. Grundlagenverantwortung gemäß Art. 23 Abs. 1 GG102
1. Begriff und Anwendungsbereich102
2. Funktionen der Grundlagenverantwortung104
a) Funktionen der gestaltenden Grundlagenverantwortung ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????104
b) Funktion der überwachenden Grundlagenverantwortung????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????106
3. Handlungspflichten im Falle von Verletzungen der ­Integrationsprogramme106
a) Anwendungsbereich und Umfang der Handlungspflichten??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????106
b) Dogmatische Begründung der Handlungspflichten107
II. Alltagsverantwortung gemäß Art. 23 Abs. 2–7 GG108
1. Begriff und Anwendungsbereich108
2. Funktionen der Alltagsverantwortung111
a) Einbeziehung des Bundestages111
b) Einbeziehung der Länder112
D. Die Haushaltsverantwortung als Sonderfall der Integrationsverantwortung114
I. Die Haushaltsverantwortung in der Rechtsprechung des BVerfG114
II. Die Haushaltsverantwortung im Grundlagengeschäft115
III. Die Haushaltsverantwortung im Alltagsgeschäft116
3. Teil: Die Ausgestaltung der Integrationsverantwortung118
A. Unterrichtungspflichten118
I. Exkurs: Unionsrechtliche Unterrichtungspflichten119
1. Unterrichtungspflichten vor dem Vertrag von Lissabon119
2. Unterrichtungspflichten seit dem Vertrag von Lissabon120
a) Unterrichtungsgegenstände120
b) Adressaten der Unterrichtung122
II. Unterrichtungspflichten der Bundesregierung123
1. Anwendungsbereich der Unterrichtungspflicht gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG123
2. Inhalt der Unterrichtungspflicht gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG124
a) Auslegung der Bestimmung durch das BVerfG124
b) Anforderungen an die Unterrichtung125
aa) Umfassende Unterrichtung125
bb) Frühestmögliche Unterrichtung127
cc) Verfahren und Form der Unterrichtung127
3. Einfachgesetzliche Konkretisierung128
a) Bundestag128
aa) Grundsätze der Unterrichtung128
bb) Begriff des Vorhabens129
cc) Allgemeine Zuleitung130
dd) Förmliche Zuleitung132
ee) Unterrichtung im Bereich der GASP und der GSVP133
ff) Zugang zu Datenbanken vertrauliche Behandlung von Dokumenten133
gg) Verhältnis des EUZBBG zu StabMechG, ESMFinG und IntVG133
hh) Informationsrechte gemäß § 13 IntVG134
(1) § 13 Abs. 1 IntVG134
(2) § 13 Abs. 2 IntVG134
(3) § 13 Abs. 3 IntVG135
(4) § 13 Abs. 5 IntVG137
(5) § 13 Abs. 6 und 7 IntVG137
b) Bundesrat137
aa) Grundsätze der Unterrichtung gemäß dem EUZBLG????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????138
bb) Anwendungsbereich des EUZBLG138
(1) Begriff des Vorhabens139
(2) Interessen der Länder140
cc) Einzelheiten der Unterrichtung gemäß der Anlage zum EUZBLG140
(1) Umfassende, frühestmögliche, fortlaufende und in der Regel schriftliche Unterrichtung140
(2) Übermittlung von Unterlagen141
(3) Unterrichtung des Bundesrates durch eigene Berichte der Bundesregierung143
(4) Sonstige Informationspflichten144
dd) Zugang zu Datenbanken, vertrauliche Behandlung von Dokumenten144
ee) Informationsrechte gemäß § 13 IntVG145
B. Grundlagenverantwortung145
I. Verfassungsrechtliche Verankerung: Art. 23 Abs. 1 GG146
1. Aufbau der Vorschrift146
2. Das Ratifikationsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????147
a) Anwendungsbereich und Normstruktur147
b) Aufwertung des Ratifikationsgesetzes zum Verfassungsgesetz151
c) Prüfungsmaßstab152
d) Bestimmtheit des Ratifikationsintegrationsprogramms154
3. Das Übertragungsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG155
a) Funktion des Übertragungsgesetzes155
b) Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG als verfassungsrechtlicher Treaty Override156
c) Unionsrechtswidrigkeit des Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG158
II. Das IntVG im Überblick159
1. Vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren, § 2 IntVG ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????160
a) Das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren gemäß Art. 48 Abs. 6 EUV160
b) Erfordernis verfassungsändernder Mehrheiten161
2. Besondere Vertragsänderungsverfahren, § 3 IntVG162
a) § 3 Abs. 1 und 2 IntVG162
b) § 3 Abs. 3 IntVG163
3. Brückenklauseln164
a) §§ 4 und 10 IntVG165
b) §§ 5 und 6 IntVG166
aa) Zustimmung in Beschlussform166
bb) Zustimmung des Bundestages167
cc) Zustimmung des Bundesrates168
dd) Die §§ 5 und 6 IntVG als Fälle der Alltagsverantwortung169
4. Kompetenzerweiterungsklauseln, § 7 IntVG169
a) Übertragungsintegrationsprogramm, Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG169
b) Ratifikationsintegrationsprogramm, Art. 23 Abs. 1 S. 3 Alt. 3 GG170
c) Gegenstände des § 7 IntVG171
aa) Art. 83 Abs. 1 UA 3 und Art. 86 Abs. 4 AEUV171
bb) Art. 308 Abs. 3 AEUV172
5. Flexibilitätsklausel, § 8 IntVG173
6. Notbremsenmechanismus, § 9 IntVG176
7. Subsidiaritätskontrolle, §§ 11 und 12 IntVG177
a) Subsidiaritätsrüge, § 11 IntVG177
b) Subsidiaritätsklage, § 12 IntVG179
c) Die Kontrolle des Subsidiaritätsgrundsatzes zwischen Grundlagen- und Alltagsverantwortung181
III. Sonderfall: Art. 2 ESM-Vertragsgesetz183
1. Art. 2 Abs. 1 ESM-Vertragsgesetz183
2. Art. 2 Abs. 2 ESM-Vertragsgesetz184
C. Alltagsverantwortung185
I. Die Alltagsverantwortung des Bundestags185
1. Anwendungsbereich des Rechts zur Abgabe einer Stellungnahme185
2. Umgang der Bundesregierung mit der Stellungnahme ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????187
a) Berücksichtigung im Sinne von Art. 23 Abs. 3 S. 2 GG ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????187
b) Einfachgesetzliche Konkretisierung der Berücksichtigungspflicht188
aa) § 8 EUZBBG188
bb) § 9 EUZBBG190
cc) § 9a EUZBBG191
3. Rechtsnatur der Stellungnahme193
4. Abgabe einer Stellungnahme durch den EU-Ausschuss193
5. Sonderfall: Beteiligung am ESM gemäß ESMFinG194
a) Die Systematik des ESMFinG195
b) Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung gemäß § 4 ESMFinG196
c) Die sonstige Haushaltsverantwortung gemäß § 5 ESMFinG196
d) Das Sondergremium gemäß § 6 ESMFinG198
e) Die Unterrichtungspflichten der Bundesregierung gemäß § 7 ESMFinG199
II. Die Alltagsverantwortung der Länder202
1. Stellungnahmen203
a) Recht zur Abgabe einer Stellungnahme203
aa) Anwendungsbereich von § 3 EUZBLG203
bb) Zeitlicher Rahmen204
cc) Abgabe einer Stellungnahme durch die Europakammer204
b) Berücksichtigung der Stellungnahme durch die Bundesregierung206
aa) Einfache Berücksichtigung206
(1) Art. 23 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 GG206
(2) Art. 23 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 GG207
(3) Berücksichtigung der Stellungnahme209
bb) Maßgebliche Berücksichtigung210
(1) Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG210
(2) Maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme212
c) Kollidierende Stellungnahmen von Bundestag und Bundesrat215
2. Beteiligung von Ländervertretern216
a) Beteiligung auf Bundesebene217
b) Beteiligung auf Unionsebene218
aa) Die einfache Mitwirkung von Ländervertretern218
(1) Die Hinzuziehung gemäß § 6 Abs. 1 EUZBLG ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????218
(2) Die Beteiligung gemäß § 6 Abs. 2 S. 5 und 6 EUZBLG220
bb) Die Übertragung der Verhandlungsführung gemäß Art. 23 Abs. 6 GG221
3. Klageerhebung im Interesse der Länder gemäß § 7 EUZBLG223
a) Verfassungsrechtlicher Hintergrund224
b) § 7 Abs. 1, Abs. 2 EUZBLG224
c) § 7 Abs. 3 EUZBLG226
d) § 7 Abs. 4 EUZBLG227
e) Verhältnis von § 7 EUZBLG zur Subsidiaritätsklage229
4. Sonderfall: Beteiligung am ESM gemäß ESMFinG229
4. Teil: Die Realität der Integrationsverantwortung232
A. Unterrichtung und Dokumentenmanagement232
I. Die Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat durch die Bundesregierung233
1. Organisation der Unterrichtung innerhalb der Bundesregierung233
2. Bewertung der Unterrichtung in der Praxis235
II. Das Dokumentenmanagement des Bundestages237
1. Die interne Bundestagsdatenbank EuDoX237
2. Das Priorisierungs- und Überweisungsverfahren238
III. Das Dokumentenmanagement des Bundesrates240
1. Die interne Bundesratsdatenbank EUDISYS240
2. Das Priorisierungs- und Zuweisungsverfahren241
IV. Selbständige Informationsbeschaffung242
1. Bundestag243
a) Das Verbindungsbüro des Deutschen Bundestages in Brüssel243
b) Interparlamentarische Zusammenarbeit246
aa) Kontakte zum Europäischen Parlament246
bb) COSAC247
2. Länder248
a) Der Länderbeobachter249
b) Die Ländervertreter in den EU-Gremien250
c) Die Länderbüros251
B. Wahrnehmung der Grundlagenverantwortung seit Lissabon251
I. Übergangsregelung für das Europäische Parlament252
1. Verfahren252
2. Rechtsgrundlage der Zustimmung und erforderliche Mehrheiten255
3. Verstoß gegen Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG256
II. EU-Beitritt Kroatiens256
1. Verfahren256
2. Rechtsgrundlage der Zustimmung und erforderliche Mehrheiten258
3. Kein Verstoß gegen Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG258
III. ESM und Fiskalpakt260
1. Erste Schritte zur Bewältigung der Staatsschulden- und Währungskrise260
2. Schaffung des Art. 136 Abs. 3 AEUV262
a) Unionsrechtlicher Hintergrund262
b) Innerstaatliches Zustimmungsverfahren263
c) Erforderliche Mehrheiten265
3. Errichtung von ESM und Fiskalpakt267
a) Innerstaatliches Zustimmungsverfahren267
b) Rechtsgrundlage der Zustimmung und erforderliche Mehrheiten268
4. Aktivierung des Art. 2 Abs. 2 ESM-Vertragsgesetz269
IV. Errichtung einer europäischen Bankenaufsicht272
1. Innerstaatliches Zustimmungsverfahren273
2. Entbehrlichkeit eines Zustimmungsgesetzes274
3. Einhaltung der Grenzen des Art. 127 Abs. 6 AEUV276
4. Verfassungskonformität des Zustimmungsgesetzes276
V. Anwendungsfälle der Flexibilitätsklausel277
1. Deutliche Verringerung der Anwendungsfälle seit 2009????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????277
2. Zustimmungsverhalten des Gesetzgebers280
a) Flächendeckende Zustimmungserteilung280
b) Zustimmung mit einfachen Mehrheiten gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG282
c) Keine Differenzierung nach der unmittelbaren Anwendbarkeit der Rechtsakte283
d) Parlamentarisches Interesse an der Behandlung283
VI. Subsidiaritätskontrolle283
1. Wahrnehmung durch die nationalen Parlamente284
a) Subsidiaritätsklage285
b) Subsidiaritätsrügen286
aa) Monti II286
bb) Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft286
c) Die Bedeutung der Internetplattform IPEX287
2. Wahrnehmung durch den Bundestag288
3. Wahrnehmung durch den Bundesrat291
C. Wahrnehmung der Alltagsverantwortung292
I. Wahrnehmung durch den Bundestag293
1. Behandlung der Unionsdokumente in den Ausschüssen293
2. Stellungnahmen295
a) Abgabe von Stellungnahmen gegenüber der Bundesregierung295
aa) Zurückhaltung bei der Abgabe von Stellungnahmen????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????296
bb) Berücksichtigungsverhalten der Bundesregierung297
cc) Öffentlichkeitsfunktion der Stellungnahme298
dd) Abgabe von Stellungnahmen durch den EU-Ausschuss299
b) Abgabe von Stellungnahmen gegenüber der Kommission????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????301
3. Einvernehmensherstellung gemäß §§ 9, 9a EUZBBG302
4. Sonderfall: Beteiligung am ESM gemäß dem ESMFinG????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????304
II. Wahrnehmung durch die Länder307
1. Behandlung der Unionsdokumente in den Ausschüssen308
2. Stellungnahmen309
a) Starke Nutzung des Stellungnahmerechts310
b) Teilnahme am politischen Dialog mit der Kommission310
c) Plenarersetzende Stellungnahmen der Europakammer311
d) Maßgeblich zu berücksichtigende Stellungnahmen312
e) Das Beispiel der Plan-UVP-Richtlinie aus dem Jahre 1999??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????314
3. Beteiligung von Ländervertretern316
a) Benennung der Ländervertreter317
b) Rückbindung der Ländervertreter an den Bundesrat318
c) Beteiligung auf Bundesebene319
d) Beteiligung auf Unionsebene320
aa) Einfache Beteiligung320
bb) Wahrnehmung der Verhandlungsführung321
5. Teil: Die Zukunft der Integrationsverantwortung324
A. Das rechtstatsächliche Scheitern der Integrationsverantwortung????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????325
I. Grundlagenverantwortung325
1. Integrationsfeste Kompetenzbereiche326
2. Rechtsunsicherheiten im Umgang mit der Grundlagenverantwortung328
3. Überwachung der Integrationsprogramme330
II. Alltagsverantwortung332
1. Besonderheiten des europäischen Rechtsetzungsprozesses332
2. Alltagsverantwortung des Bundestages333
3. Alltagsverantwortung der Länder334
a) Letztentscheidungsrecht des Bundesrates335
b) Übertragung der Verhandlungsführung auf einen Ländervertreter336
B. Die Überwindung der Integrationsverantwortung338
I. Die verfassungsgebende Gewalt339
1. Die Unterscheidung zwischen verfassungsgebender und verfasster Gewalt340
2. Die verfassungsgebende Gewalt des GG342
II. Das Verfahren zur Verfassungsneuschöpfung345
1. Bedeutung und Funktion von Art. 146 GG345
2. Das Verfahren zur Verfassungsneuschöpfung im Einzelnen347
III. Denkbarer Inhalt einer neuen deutschen Verfassung349
Zusammenfassung in Thesen352
Literaturverzeichnis358
Sachregister370

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