Teil II
Strukturen, Verbände und finanzielle
Transferleistungen im System
der Behindertenhilfe in Deutschland

Peter Trenk-Hinterberger

Strukturen, Zuständigkeiten und Finanzierung der Geistigbehindertenhilfe

Das Hilfesystem für geistig behinderte Menschen wird durch Strukturen geformt und gesteuert, die (auch) rechtlich verfasst sind und eine Konkretisierung des sozialpolitisch Gewollten darstellen. Diese Strukturen beruhen auf einem in sich differenzierten System sozialrechtlicher Vorschriften – insbesondere im Rahmen des Sozialgesetzbuches – und darüber hinaus auf einer Vielzahl ergänzender Vorschriften anderer Gesetze und Verordnungen, die insbesondere Schutzinstrumente zugunsten behinderter Menschen regeln. Zur Erfüllung der Ziele, die das Hilfesystem und die Rechtsstrukturen verfolgen (insbesondere Teilhabe am Leben in der Gesellschaft), bedarf es einer Struktur von unterschiedlichen Einrichtungen und Diensten, die teils in öffentlicher, teils in privater (überwiegend in freigemeinnütziger) Trägerschaft stehen. Die differenzierten rechtlichen Strukturen von Sozialleistungen und Schutzinstrumenten, verbunden mit dem differenzierten System von Einrichtungen und Diensten, beruhen auf einem komplexen Zuständigkeits- und Finanzierungssystem.

Rechtliche Strukturen

Das allgemeine Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) wurde durch eine im Jahre 1994 in Kraft getretene spezielle Regelung zugunsten behinderter Menschen ergänzt, indem Art. 3 Abs. 3 der Satz angefügt wurde: „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.“ Die Ergänzung des GG um ein spezielles Benachteiligungsverbot hat die Rechtsstellung behinderter Menschen gestärkt, und zwar schon deshalb, weil Art. 3 Abs. 3 Satz 3 GG zugleich Ausdruck einer verfassungsrechtlichen Wertentscheidung ist und den Auftrag an den Staat enthält, auf die gleichberechtigte Teilhabe behinderter Menschen am Leben in der Gesellschaft hinzuwirken. Umgesetzt wird dieses Benachteiligungsverbot unter anderem durch das SGB IX, das Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen regelt, sowie durch das Behindertengleichstellungsgesetz (BGG), das im Wesentlichen am 1.5.2002 in Kraft trat und die Herstellung einer umfassend verstandenen Barrierefreiheit bezüglich aller Lebensbereiche bezweckt (sowie durch Landesgleichstellungsgesetze ergänzt wird). Hinzuweisen ist aber darauf, dass das Benachteiligungsverbot in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG die an eine Behinderung anknüpfenden Nachteilsausgleiche erlaubt, soweit diese durch einen dem allgemeinen Gleichbehandlungsgebot standhaltenden sachgerechten Grund gerechtfertigt sind.

Hinzu kommt, dass nach § 10 SGB I Menschen, die körperlich, geistig oder seelisch behindert sind oder denen eine solche Behinderung droht, unabhängig von der Ursache der Behinderung zur Förderung ihrer Selbstbestimmung und gleichberechtigten Teilhabe ein Recht auf die Hilfe haben, die notwendig ist, um

• die Behinderung abzuwenden, zu beseitigen, zu bessern, ihre Verschlimmerung zu verhüten oder ihre Folgen zu mildern,
  
• Einschränkungen der Erwerbsfähigkeit oder Pflegebedürftigkeit zu vermeiden, zu überwinden, zu mindern oder eine Verschlimmerung zu verhüten sowie den vorzeitigen Bezug von Sozialleistungen zu vermeiden oder laufende Sozialleistungen zu mindern,
  
• ihnen einen ihren Neigungen und Fähigkeiten entsprechenden Platz im Arbeitsleben zu sichern,
  
• ihre Entwicklung zu fördern und ihre Teilhabe am Leben in der Gesellschaft und eine möglichst selbstständige und selbstbestimmte Lebensführung zu ermöglichen oder zu erleichtern sowie
  
• Benachteiligungen auf Grund der Behinderung entgegenzuwirken.
  

Dieses „soziale Recht“ ist nicht nur als Rechtsgrundsatz zur Auslegung und Anwendung des Sozialrechts, sondern darüber hinaus als Leitlinie der Behindertenpolitik allgemein anerkannt. Zu den Grundsätzen, die aus ihm abzuleiten sind, gehören insbesondere

• das Ziel der Integration der behinderten Menschen in die Gesellschaft,
  
• der Grundsatz der Finalität, nach dem die notwendigen Hilfen jedem behinderten und von einer Behinderung bedrohten Menschen unabhängig von der Ursache der Behinderung geleistet werden müssen, auch wenn für diese Hilfe unterschiedliche Träger und Institutionen mit unterschiedlichen Leistungsvoraussetzungen zuständig sind,
  
• der Grundsatz einer möglichst frühzeitigen Intervention, nach dem – entsprechend den im Einzelfall gegebenen Möglichkeiten und Notwendigkeiten – das Ausmaß und die Auswirkungen der Behinderung möglichst gering zu halten und nicht vermeidbare Auswirkungen so gut wie möglich auszugleichen sind, und
  
• der Grundsatz der individuellen Hilfe, die auf die konkrete Bedarfssituation jedes einzelnen behinderten und von einer Behinderung bedrohten Menschen zugeschnitten und dieser Bedarfssituation mit geeigneten Mitteln gerecht werden muss.
  

Ähnlich formulierte Zielsetzungen wie in § 10 SGB I finden sich auch in den Gesetzen, die Leistungen zur Eingliederung behinderter Menschen im Einzelnen regeln, so in § 1 SGB IX und in § 53 Abs. 3 SGB XII. Zudem ist – unter anderem für die Kranken-, Unfall- und Pflegeversicherung sowie für die Sozialhilfe – als Ziel festgelegt, Pflegebedürftigkeit zu vermeiden oder zu mindern.

Hilfen zur Eingliederung behinderter oder von Behinderung bedrohter Menschen werden meist zusammenfassend als „Rehabilitation“ bezeichnet. Den Kern der Rehabilitation und des dafür maßgeblichen Rechtsbereichs (Rehabilitationsrecht) bilden besondere Sozialleistungen, die nicht einem eigenständigen Sozialleistungsbereich übertragen wurden, sondern eingebettet sind in die sonstigen Aufgaben einer Vielzahl von Sozialeistungsträgern mit teils gleichen, teils unterschiedlichen Rehabilitationszielen. Diese Zersplitterung der Leistungsträgerlandschaft hat zu beträchtlicher Divergenz und Unübersichtlichkeit des Rehabilitationsrechts geführt. Um die Zersplitterung des Rehabilitationsrechts zu beenden, strebt das am 1.7.2001 in Kraft getretene Sozialgesetzbuch – Neuntes Buch (SGB IX: Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen) vor allem an, eine gemeinsame Plattform zu errichten, auf der durch Koordination, Kooperation und Konvergenz ein gemeinsames Recht und eine einheitliche Praxis der Rehabilitation und der Behindertenpolitik praktiziert werden. Im Mittelpunkt des SGB IX steht – in Anlehnung an das Partizipationsmodell – die Förderung der Teilhabe behinderter und von Behinderung bedrohter Menschen an der Gesellschaft, insbesondere am Arbeitsleben. Dabei fasst das SGB IX in seinem Ersten Teil die bisher im Sozialrecht verstreuten Regelungen zu Rehabilitationsleistungen unter dem neuen Begriff der Teilhabe zusammen (§§ 1 – 67 SGB IX) und kodifiziert in seinem Zweiten Teil das im Überschneidungsbereich von Arbeitsrecht und Sozialrecht liegende Schwerbehindertenrecht (§§ 68-160 SGB IX). Ferner kodifiziert § 2 Abs. 1 SGB IX einen einheitlichen Begriff der Behinderung, mit dem es an den von der WHO entwickelten Behinderungsbegriff anknüpft, der sowohl medizinisch als auch sozialrechtlich orientiert ist.

Die Sozialleistungen zur Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen werden zusammenfassend in § 29 SGB I und in § 5 SGB IX aufgeführt; es sind dies

• Leistungen zur medizinischen Rehabilitation (z. B. ärztliche Behandlung und Hilfsmittel) durch die Träger der gesetzlichen Kranken-, Unfall- und Rentenversicherung, der sozialen Entschädigung bei Gesundheitsschäden (z. B. für Kriegsopfer) sowie der Jugend- und Sozialhilfe,
  
• Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben (z. B. berufliche Ausbildung) durch die Bundesagentur für Arbeit, die Träger der gesetzlichen Unfall- und Rentenversicherung, der sozialen Entschädigung bei Gesundheitsschäden sowie der Jugend- und Sozialhilfe,
  
• Leistungen zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft (z. B. zum Erwerb praktischer Fähigkeiten) durch die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung, der sozialen Entschädigung bei Gesundheitsschäden sowie der Jugend- und Sozialhilfe,
  
• unterhaltssichernde und andere ergänzende Leistungen (z. B. Übergangsgeld, Reisekosten, Haushaltshilfe) durch die Bundesagentur für Arbeit, die Träger der gesetzlichen Kranken-, Unfall- und Rentenversicherung sowie der sozialen Entschädigung bei Gesundheitsschäden,
  
• besondere Leistungen und sonstige Hilfen zur Teilhabe schwerbehinderter Menschen am Leben in der Gesellschaft, insbesondere am Arbeitsleben (z. B. Einrichtung behinderungsgerechter Arbeitsplätze) durch die Integrationsämter.
  

Die Zielsetzung des SGB IX hat freilich nichts daran geändert, dass das geltende Rehabilitationsrecht in vielen Fällen nicht geeignet ist, eine auf die Person des behinderten Menschen bezogene Hilfe „aus einem Guss“ und „aus einer Hand“ anzubieten, weil die einzelnen Systemteile zwangsläufig weiterhin nur einen Aspekt ein und desselben behinderten Menschen erfassen: Eine wirkliche Vereinheitlichung des Rehabilitationsrechts hat das SGB IX nämlich nicht bewirkt, weil weiterhin die spezialgesetzlichen Vorschriften der einzelnen Sozialleistungsbereiche gelten (§ 7 SGB IX) und so Menschen mit Behinderungen je nach Art ihres Hilfebedarfs auf unterschiedliche Leistungsträger angewiesen sind. So ist z. B. für...